PPP模式在医疗、养老领域的应用(上)

北京市财政局 PPP专家 

北京市发改局 PPP专家

中国城市治理现代化研究院PPP委员会 专家

中国政法大学政府与社会资本合作（PPP）研究中心 委员

联系电话：18601121773

今年年初，《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（以下简称“十三五规划”）指出，要完善各类社会资本公平参与医疗、教育、托幼、养老、体育等领域发展的政策、鼓励社会力量兴办健康服务业以及医疗卫生和养老服务相结合的服务市场，扩大政府购买服务范围，推动竞争性购买第三方服务，增加医疗和养老服务和产品供给，同时，十三五规划指出，从促进人才优化配置、完善服务业发展体制和政策、推动公共服务共建共享、完善社会保险体系、健全养老服务体系等方面促进健康养老、养老保障事业的发展。

国务院发布的《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构意见的通知》、《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》、《关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》（国发〔2016〕14号）奠定了社会资本在医疗健康、养老产业的的角色地位。

多部门联合发布的《关于做好政府购买养老服务工作的通知》（财社[2014]105号）、《关于加快推进健康与养老服务工程建设的通知》（发改投[2014]2091号）、《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》（民发〔2015〕33号）逐步细化了社会资本参与健康、养老产业的规定。

国土资源部《养老服务设施用地指导意见》（国土资厅发〔2014〕11号）、《产业用地政策实施工作指引》（国土资厅发〔2016〕38号）为营利性、非营利性养老服务机构的土地供应方式及相关优惠政策提供了政策依据。 

各地也出台了养老领域的政策文件，如《北京市养老机构公建民营实施办法（京民福发〔2015〕268号），结合地方经济发展的现状，设立了奖、补等优惠措施，保障医疗、养老项目的顺利落成、成功运营。

如何在现有法律政策下，通过适当的资源分配、风险分担和利益共享机制，激励更多养老企业、金融机构等社会力量参与养老机构的建设、运营，从而大大提高我国养老服务机构的供给能力，有效解决目前养老行业盈利能力不足或参差不齐的难题，是PPP模式下养老行业亟需解决的难题。随着泰康人寿、中国人寿、平安保险、合众人寿、太平保险在内的众多保险公司及国内大型地产企业在养老产业的布局，这个目前收入甚微的行业，正逐步规模化、规范化，逐步成为群雄逐鹿的战场，甚是火热。

根据财政部PPP综合信息平台公布的数据：截至2016年9月，我国共有入库养老项目228个，总投资金额1500亿元。其中老年公寓项目41个，医养结合项目52个，综合养老业项目135个。这些项目中，财政部示范项目32个，省级示范项目17个，其他项目179个。社会资本的参与度大大增强，政府的角色转变也逐步清晰。

较之PPP模式投资量大、时间长、回报较少等特点，养老产业也面临前期投资巨大，回收利润缓慢，特别是其近乎公益性的特点决定了该行业不是直接的暴利行业，从这个角度讲，PPP和养老服务产业具有相同的基础；而从政府职能转变的角度讲，政府从过去深度参与项目中脱身，由“经营者”转变为“监管者”、“合作者”，把更多的精力用来营造良好的、公平透明的政策环境，把更多注意力放到加强监管、确保社会福利最大化上，PPP模式在养老行业的应用从一定程度上推进了政府职能的转变。

不过，由于国内传统思想的局限及家庭养老的根深蒂固，不但是地方政府，大部分养老机构对PPP模式下养老项目的复杂性缺乏理解。

在过去数十年里，中国成功实施了许多PPP项目，尤其是在基础设施领域，如以首先采用“票价调整机制和客流风险分担机制”平衡“风险－收益”的杭州地铁1号线工程；采用BOT方式建设、依靠经营净现金流收回投资、获得收益的常山县天马污水处理厂改扩建工程；配套项目出台《关于本市深化城市基础设施投融资体制改革的实施意见》等相关政策、以合理的收益分配机制及有效的风险分担机制闻名的北京地铁4号线项目等等，这些PPP的成功落地、运营，在提高公共服务的效率、增加资本供应及改善服务质量方面，发挥了积极的促进作用，也为PPP模式在国内养老领域的推广和普及，在社会资本选择、交易结构设计、回报机制确定等方面提供了重要的参考。

相比传统基础设施领域，养老领域尚无成熟的PPP项目模式可循，但在医疗和养老结合领域，台州市椒江区在全国范围内率先以PPP模式推动公立医院与民营企业合作建设医疗养老项目，该项目投资15亿元，台州市立医院和上海复星集团公司签订了合作框架协议，以PPP模式合作设立医疗养老投资公司，建立利益共享、风险共担、优势互补的运营机制。

北京某养老PPP项目，由某区民政局作为养老机构的产权人及实施机构和中标社会资本方签订PPP合作协议，中标社会资本方设立NGO性质的组织，根据政府方的要求，项目设置了严格的应急预案和临时接管，对社会资本方人员资质、服务质量标准、医疗资质及医疗保健服务的设置，保障入院老人的安全及养老机构的正常运营，项目的回报机制为“使用者付费＋政府财政补贴”，分为非赢利及赢利即政府保障床位和非政府保障床位两个板块，项目采用绩效考核方式将回报机制分为基本管理费和超额管理费，依据《北京市养老机构公建民营实施办法（京民福发〔2015〕268号）“第二十六条，国有固定资产投资的设施设备大型维修可申请机构管理发展资金实施，不足部分可由所有权方申请财政资金补贴；第二十九条，运营方申请运营补贴、星级评定奖励补贴、养老机构综合责任险补贴、水电气暖价格优惠及相应税费减免等”规定，项目设定以发展基金冲抵维护成本的方式，大大降低了项目的运营压力。项目限制运营权的转让，项目合作期满后，社会投资人将全部资产设施设备、服务资料、电子数据等移交给区民政局和交接的下一个运营机构，运营机构盈余无偿归该养老机构所有，用以该养老机构下一个周期的运营，保障该养老机构的良性、可持续发展。该项目目前正在有效推进。