PPP(BOT)项目投资人选择方式的制度演进、冲突及完善(下)

我国涉及公共采购的法律规定存在《招标投标法》和《政府采购法》，配套两法及行政法规和大量部门规章、规范性文件，形成了两个虽然有一定界限区分但互有交集的相关法律体系。在当前关于PPP（BOT）项目投资人选择方式立法阶段之前，两个法律体系基本上形成了较为稳定的适用边界。前者以按照项目性质、资金类别、规模标准确定的依法必须招标的工程建设项目的工程、货物和服务招标投标行为为规制重点，兼适用于非依法招标的在中华人民共和国境内进行的自愿招标投标活动；后者以采购主体、资金性质及规模标准确定的政府采购工程、货物和服务的招标、竞争性谈判、询价、单一来源采购等采购行为为规制重点，兼顾政府采购政策的制定和落实。两个法律体系规范的招标采购行为中，虽曾因明显存在部分交叉重叠产生制度冲突，但是，在《政府采购法》中明确规定政府采购工程适用《招标投标法》，解决了政府采购工程可能归属于适用两法的困境；后在具体项目发生政府采购工程界定不清的争议案件，立法者在《招标投标法实施条例》和《政府采购法实施条例》的起草中，又进一步通过对于工程建设项目中的工程及政府采购中的工程进行了关于以采购标的性质和功能作为判断标准的法律体系适用的协调性规定，基本上也解决了政府采购工程建设项目中的货物和服务哪些归属于适用《招标投标法》哪些归属于适用《政府采购法》的冲突。

但是，在两个法律体系之下，都有公开招标和邀请招标方式但规范不同，《招标投标法》和《政府采购法》的执法监管机构不同，特别是《政府采购法实施条例》对于政府采购服务进行了扩充性的规定，国家发展改革委牵头发布的25号令针对基础设施和公用事业项目和财政部牵头国办转发的42号文针对政府采购服务均对招标采购方式进行了规定，但又有区别。当前， PPP（BOT）项目投资人选择的招标采购又发生了若干的制度不明晰、叠加或冲突。具体关于招标方式的规定差异、在PPP（BOT）项目应用时的问题，以及对制度完善路径的思考和建议分述如下：

前述与PPP和BOT项目实施相关的选择投资人的主要方式，是招标方式，包括公开招标和邀请招标。具体而言，政府采购法律体系规定的关于项目合作伙伴的选择方式有公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商以及单一来源采购等五种方式，招标投标法律体系规定涉及的选择方式有公开招标和邀请招标两种。根据招标投标法律体系的相关规定，在中华人民共和国境内开展招标投标活动，适用《招标投标法》。根据政府采购法律体系的相关规定，政府采购方式按照公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价及竞争性磋商等其他方式进行，公开招标是政府采购的主要方式，采用其他方式开展政府采购的，应获得相关财政部门的批准。

问题是，似乎如果具体项目中以招标方式选择投资人，即属于两法下均认可的方式则不存在冲突，但是，在《招标投标法》和《政府采购法》两个法律体系中，即便同样名称为公开招标或者邀请招标的方式，关于适用条件、推进程序、评标方法、评审专家选择、评标结果确定、投标人的质疑和异议及其投诉、行政监督均等方面的规定，存在明显的不可忽略的差异，具体为：

第一，程序差异。在招标投标法律体系下，公开招标的主要程序包括招标公告、招标文件发售、投标文件准备、开标、评标、评标结果公示、中标通知、签约。邀请招标由招标人向三个以上具备承担招标项目的能力、资信良好的特定的法人或者其他组织发出投标邀请书。而在政府采购法律体系下，公开招标的主要程序包括招标公告、招标文件发售、投标文件准备、开标、评标、定标、中标结果公告和中标通知、签约。货物或者服务项目采取邀请招标方式采购的，采购人应当从符合相应资格条件的供应商中，通过随机方式选择三家以上的供应商，并向其发出投标邀请书。较大程序差异主要体现在前者有中标通知前的评标结果公示，后者直接在定标后公告中标结果；在邀请招标中前者由招标人直接依法确定受邀请的投标人，后者是从公开选择符合条件的供应商中随机确定投标人。

第二，条件差异。在两个法律体系下，公开招标均为鼓励招标人选择使用的方式，但对于何种条件下可以选择适用邀请招标存在差异。招标投标法律体系下，对于依法必须招标的项目，可以邀请招标的条件为：（一）技术复杂、有特殊要求或者受自然环境限制，只有少量潜在投标人可供选择；或者（二）采用公开招标方式的费用占项目合同金额的比例过大。政府采购法律体系下，可以邀请招标的条件为：（一）具有特殊性，只能从有限范围的供应商处采购的；或者（二）采用公开招标方式的费用占政府采购项目总价值的比例过大的。

第三，评标方法差异。在《招标投标法》法律体系下，评标方法分为经评审的最低投标价法和综合评估法，在综合评估法下对于各个评分项的权重值没有限定，其价格评分也未规定得分最高的基准价格的确定方法，实践中存在最低投标价格不得最高分的多种基准价格确定方法。在《政府采购法》法律体系下，评分方法分为最低投标价法和综合评分法，在综合评分法下对于商务、技术和价格等不同评分项有法定的权重区间限定，其价格评分规定最低投标价格应作为基准价格获得最高分，其他投标价格按照偏离基准价格的百分比计算价格得分。另外，对于经评标委员会初步评审否决部分投标后，在《招标投标法》法律体系规定下，不排除仅剩余2个有效投标人时可以继续评审推荐中标的可能性；在《政府采购法》法律体下规定下，只要有效标少于3个就应当依法对整个招标项目废标，依法重新招标或者经主管部门依法审批同意后改变为其他采购方式。

第四，评审专家差异。在《招标投标法》法律体系和政府采购法法律体系下，均有各自的招标投标评审专家条件、专家库、专家抽取、评标委员会组成等区别性规定。其中，对于评标委员会组成，《政府采购法》法律体系下，明确规定招标代理机构的人员不得参与评标委员会，招标人不得作为评审专家参与评标委员会，对于采购项目在300万元以上、技术复杂的招标项目，评标委员会的评审专家不得少于5人等，均与《招标投标法》法律体系下的相关规定存在明显差别。实际项目开展中，评审专家必须在各自符合法律规定及行政监督部门认可的专家库中抽取评审专家。

第五，评标结果确定和信息公开差异。在《招标投标法》法律体系规定下，评标结果在确定前应依法公示，在公示期满无异议和投诉时确定中标结果，若评标结果公示期内存在异议或投诉，则中标结果并未确定。在《政府采购法》法律体系规定下，评标结果经招标人依法确定中标人或授权评标委员会确定中标人后，直接进行中标结果公告。其他投标人可以对公告的中标结果提出询问、质疑或投诉，但是，此时中标结果已经确定，虽然不排除投诉处理后改变中标结果或重新招标的可能性。此外，相关信息公开的媒介或平台也存在差异。

第六，投标人救济差异。在《招标投标法》和《政府采购法》法律体系下，投标人对于招标文件、招标投标程序和评标中标结果有不同意见的，其获得救济手段的名称、程序和行政监督部门均不同。前者为异议和投诉，后者为质疑和投诉甚至举报；前者行政监督部门为发改、住建、商务、工信、交通、民航等具体项目招标主管部门，后者为财政部门。对于投诉程序的要求、终止、处理结果等均有自成体系的不同规定。

如前所述，当前关于PPP（BOT）项目投资人选择方式，根据42号文、25号令及215号文的规定，选择BOT投资人的方式涉及招标和竞争性谈判等竞争方式，选择PPP合作伙伴的方式涉及公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商及单一来源采购。上述选择方式在具体项目操作中，对于不涉及基础设施和公用事业的特许经营项目，依法应当按照42号文和215号文的规定进行，也较少存在投资人选择方式的制度适用多种可能性导致的冲突和困境。但是，对于涉及基础设施和公用事业特许经营项目，在《招标投标法》和《政府采购法》两个法律体系的现实背景下，可能就投资人选择的制度适用及合规性判断上存在以下具体问题：

首先，涉及依法构成政府采购的基础设施和公用事业特许经营项目投资人选择时，项目实施单位是可以直接确定招标或竞争性谈判对象可以为境外投资人，还是需要按照政府采购原则事先完成进口论证审核手续。

从上述《招标投标法》和《政府采购法》两个法律体系规定看，由于制度本身存在交叉重叠，基础设施和公用事业特许经营项目，完全可能因采购主体是国家机关或事业单位、配套或付费资金部分属于财政性资金、标的属于工程和货物之外的其他内容即服务，且标的虽然不在集中采购清单内但因预计采购金额高于法定规模标准之上，而被认为依法构成政府采购服务。政府采购法规定了本国采购原则，对于需要面向境外供应商采购的，需要在开展招标等采购活动之前，完成进口论证及审核手续。需要注意的是，政府采购法属于法律，其规定效力高于25号令。而25号令关于可以直接向境内外投资人以招标、竞争性谈判等竞争方式选择的规定，并不具有等同于《招标投标法》规定的法律效力，不足以改变或抗衡《政府采购法》关于本国采购的规定。所以，如果属于政府采购的基础设施和公用事业特许经营项目，首要问题即面临是否应遵循本国采购的政府采购基本原则。

其次，涉及依法构成政府采购的基础设施和公用事业特许经营项目投资人选择的招标采购方式，是按照《招标投标法》及工程建设项目相关招标投标规定进行，还是按照政府采购服务相关规定进行公开招标、邀请招标或者竞争性谈判、竞争性磋商等方式进行。

需要注意的是，对于构成政府采购基础设施和公用事业特许经营项目，虽然按照42号文的规定是指引到按照25号令进行，但是，25号令第十五条所规定的“招标、竞争性谈判等竞争方式”，并未明确其具体招标方式是按照《招标投标法》法律体系的规定操作，还是按照《政府采购法》法律体系的规定实施。而如上节比较讨论所述，即便同样名为公开招标或邀请招标，在两个法律体系下是截然不同的规定，实务适用中程序是否合规明显无法彼此混同和协调。另外，25号令的“等竞争方式是否还包括其他带有竞争性质的选择方式，即除了招标和竞争性谈判之外，相关单位在适用25号令开展基础设施和公用事业特许经营项目、确定投资人的选择方式时，是否还可以选择其他符合“竞争”特点的具体方式。换言之，“等竞争方式”，从立法解释的技术上，是做等内解释，还是做等外解释；如果是后者，是否可以解释为包括竞争性磋商并不清晰。

第三，不能明确是否属于政府采购的基础设施和公用事业特许经营项目，选择投资人的招标是否应当按照《招标投标法》法律体系规定，还是可以按照政府采购服务的规定进行。

《招标投标法》中关于工程建设项目的服务狭义上仅包括工程项目相关的勘察、设计和监理，并不包括投资人选择，而且特许经营项目的选择投资人本身不是第三条工程建设项目工程、货物、服务等项目建设实施的具体环节，是由政府相关实施机构根据法律规定选择投资者后组建项目公司再具体实施项目建设，所以，存在对于特许经营投资人选择属于《招标投标法》第三条依法必须招标的工程建设项目的分歧意见。在此意义上，25号令的规定是对特许经营项目投资人选择依法应当招标的直接规定，其效力并不能等同于《招标投标法》，而25号令本身也因其以规范特许经营为立法目标，并不能当然地被认为属于配套《招标投标法》的法律体系组成文件。而《招标投标法实施条例》第九条第一款第（三）项关于“已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供”不需对于工程建设项目的具体法定必须招标的环节再招标的规定，其已经招标也并未限定于按照《招标投标法》招标，虽然该法第二条有关于在中华人民共和国境内的招标投标活动适用于本法的规定。脱开具体衍生的问题，《招标投标法》在规定其为招标投标的基础适用法律之后，《政府采购法》又自行规定了诸多程序不同的招标投标规范，而不是在招标投标行为上仅作政府采购特色的特别性规定，大概是包括25号令等其他任何效力层级较低的涉及招标的管理规定所无法克服的上位法之间的问题，而且还经常可能因其立法阶位较高且实践中理解不一致，造成诸多的问题和矛盾。

第四，基础设施和公用事业特许经营项目投资人选择采用竞争性谈判时，具体是否按照政府采购相关法律规定进行，相关地，招标方式可否自行选择适用《政府采购法》的招标程序规定来进行。

在关于采购方式的法律规定中，仅有政府采购法法律体系中对于竞争性谈判方式进行的具体规定，除了在政府采购法中明确规定为可选的采购方式之一之外，财政部还在2013年发布了《政府采购非招标方式采购管理办法》（财政部〔2013〕第74号令）（简称“74号令”），具体规定了竞争性谈判的程序等详细规范。如果该问题中关于竞争性谈判方式的程序选择答案为是，那么，就意味着可以将基础设施和公用事业特许经营按照当前立法阶段的目标和结果视角进行解读，认为因项目的目标在于由政府向特许经营者采购公共服务，从而作为政府采购的性质定位相关采购，那么，同理，对于采用招标方式的似乎同样可以适用《政府采购法》法律体系中的服务招标规范，这就从另一个角度加强了上述第三个问题；如果该问题的答案是比照、借用或者以25号令的规定援引适用政府采购的竞争性谈判规范，因为目前立法中仅有《政府采购法》法律体系中有整套的竞争性谈判规定，那么，如果有人理解25号令同样援引的招标方式既可以包括《招标投标法》法律体系中的工程建设项目招标，也可以包括《政府采购法》法律体系中的服务招标，是否也不能当然地认为毫无道理；何况，在《招标投标法》法律体系中，还存在施工、货物、货物中的机电产品、设计等不同的招标投标规范。

第五，涉及市政基础设施和公用事业特许经营项目投资人选择的招标程序，是否需要按照2015年修订后的126令进行。

建设部参与了25号令的联合制定发布，按照通常新法优于旧法的原则理解，因25号令适用的公用事业特许经营项目范围比建设部于2004年发布实施的《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部〔2004〕年126号令）（简称“126号令”）的适用范围，所以25号令发布施行后，126号令应即行废止或不再施行。目前的事实是，不仅建设部并未废止126号令，还在25号令发布之后的2015年5月4日，发布实施了《住房和城乡建设部关于修改〈房地产开发企业资质管理规定〉等部门规章的决定》（住建部〔2005〕24号令），规定将126号令第七条第二项进行修改（该条规定为特许经营权竞标者的条件）。结合上述立法及修改情况，似乎可以认为，虽然建设部与国家发改委等部委共同发布了关于基础设施和公用事业特许经营管理的25号令，但是，涉及市政公用事业特许经营的126号令继续有效。需要指出的是，126号令第七条和第八条规定了关于招标选择特许经营投资人或经营者的条件和程序，且该规章中的关于招标的规定与招标投标法及其实施条例所规范的程序不完全一致。相关的问题是，如果126号令应废止，则需要明确规定；如果126号令与25号令均有效实施，则明显存在立法上的部分叠加，需要明确市政公用事业特许经营管理规定的协调问题。

第六，已经按照25号令以竞争性谈判或其他非招标的竞争方式选择了投资人的，对于其工程建设项目属于依法必须招标的，是否在具体工程建设项目实施过程中，就其勘察、设计、监理、施工、重要设备和材料采购进行招标。

如前所述，对于基础设施和公用事业特许经营项目，其选择投资人后组建项目公司作为特许经营者实施项目建设、运营等工作时，对于构成《招标投标法》第三条规定的依法必须招标的工程建设项目的，第一个需要面对的工作就是工程项目建设进行施工、货物和服务采购时是否需要依法招标的问题。而按照《招标投标法实施条例》第九条的规定，只有已经以招标方式选择了特许经营投资人且符合法定条件的，才能在工程项目建设实施环节不再进行招标，所以，在目前法律规定之下，以竞争性谈判方式选择了投资人的，显然还依法需要履行招标程序；而根据特许经营的特点，其投资人的竞争和比选的基础是建立在投资人选择时较为确定的设计、施工、货物采购等工程建设方案、投入及运营产出基础上设置的一揽子竞争方案，甚至包括相关工程承包商和供应商及价格的确定，如果要求其在能够平衡的竞争方案基础上，在工程建设项目实施环节另行对于施工、货物和服务进行招标，必然导致或者虚假招标或者破除投资人特许经营项目竞争方案的冲突结果。

第七，如何判断确定基础设施和公用事业特许经营项目招标活动的行政监督监督机构和投诉处理程序，如何解决相关的不清晰、缺位或叠加等冲突问题。

与此问题相关的具体冲突和分歧有三个方面：一是前述基于投资人选择是否属于政府采购范畴，导致存在投资人招标未按照《政府采购法》法律体系规定进行、但是投标人向财政部门投诉的问题；二是配套《招标投标法》关于投诉处理的《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》（简称“20号令”），由国家发改委与建设部等七部委于2004年发布实施，系针对工程建设项目制定；而对于基础设施和公用事业特许经营投资人选择的招标，普遍认为属于服务招标，故存在20号令能否作为特许经营项目投资人选择招标投标活动的投诉处理依据的分歧；三是25号令中实施机构如果同时为招标等竞争性选择投资人的行政监督机构，其同时作为招标采购的直接当事人，是否存在需要回避或者行政监督职能移转的问题。

第八，目前招标和竞争性谈判的相关规定，是否能满足特许经营投资人选择的项目需要，还是存在部分实质性的不适应需要进一步拓展制度的包容性。

基础设施和公用事业特许经营项目具有涉及的商务和法律关系复杂、实施周期超长、技术和管理深度交叉等特点，目前的招标和竞争性谈判方式在两个法律体系中的规定，均可能仅因为选择方式的制度成本或风险收益差异，导致对于市场的积极性和发现适当交易条件的束缚，例如，特许经营项目的复杂性、实施机构的成熟度、潜在投资人的差异度，均可能需要选择投资人过程中需要对于交易条件的磋商、谈判和修订基础上进行多轮竞争，而目前招标方式依法仅允许在招标人一次性设定选择条件下的报价，且不允许实质性条件的谈判；而竞争性谈判虽然在能否谈判上有一定灵活度，但也和招标方式一样存在至少三个符合条件的谈判投资人的规定，在具体某些领域、地域或项目中，可能这些规定都将因规定缺乏对于市场情况的包容而影响交易效率甚至交易的实现；又如，特许经营项目对于很多具有施工和货物供应能力的企业集团，其主要吸引力在于可以获得工程建设项目的承包实施，但是，现实中其具有投资能力的往往是集团公司或者其投资公司，并非具备工程承包资格和能力的集团成员企业，按照《招标投标法实施条例》关于可以不招标的规定中仅限于投资人自身已经具有承包和供应能力，而非可以扩展到投资人的关联企业。

综上所述，产生的问题是：对于能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域的基础设施和公用事业特许经营项目具体实施时，因法律规定存在一定程度的不明晰、缺位、叠加甚至冲突，不论项目实施机构如何选择和适用，均可能给项目顺利实施带来不确定的风险和额外成本，包括不同程度的是否合规或违规、交易成本增加、监管职能不明晰、程序混乱的风险，甚至规则不易确定造成项目相关方观望犹疑等消极局面。

任何交易管理制度的作用在于，在市场经济必然具有不确定性的现实情况下，管理制度明晰规则，使得项目开展具有一定的可预见性，从而将非市场经济规律决定部分的程序、权利义务分配原则、违规救济和监管规则予以明确，达到降低交易制度成本、提高效率的目标。而政府简政放权的经济学理论就在于降低市场主体的交易成本，从而提高市场对资源的配置效率。所以，在能够达到核心监管目标的前提下，制度安排的繁简，直接决定其效用，即：是束缚还是促进生产力的发展。而制度创新的基本原则，至少应包括管理路径简洁明晰，没有叠加性选择风险。对于上述在涉及PPP（BOT）项目投资人选择方式的制度冲突的具体问题表现，有必要在简要分析其产生原因的基础上，思考并讨论制度完善的路径。

1.造成当前制度冲突的主要原因分析

第一，《招标投标法》和《政府采购法》属于《立法法》上的法律，具有较高的法律效力，但是，该两个法律体系中对于招标采购方式立法时，所针对的具体交易行为并非或未特别考虑PPP（BOT）项目特点和需要进行规范。

第二，《招标投标法》和《政府采购法》两个法律体系既有的交叉性制度冲突，虽然经过多年的磨合和协调解决了在工程建设项目上的适用冲突，但是，在涉及PPP（BOT）项目在选择适用两个法律体系的规定时，一些冲突再次凸显，包括适用范围的交叉重叠和招标程序规定的各行其是。

第三，《招标投标法》和《政府采购法》两个法律体系下，行政监督部门各司其职，关于PPP（BOT）项目法律适用的不确定性，打破了不同部门分别落实两法行政监督职责的格局，且随着行政复议和行政诉讼的日渐增多加剧了不同部门在风险规避驱动下的理解分歧。

归根结底，当前制度缺乏关于PPP（BOT）相关的包括投资人选择的系统立法，而目前既有的包括《招标投标法》和《政府采购法》两个法律体系的规定，并不是针对PPP（BOT）项目特点、需求所制定，因此，不仅既有的制度供给不能满足前面所分析的目前阶段的立法目标，还因为新的项目实施和定位需要适用既有制度产生各种冲突。

2.制度完善的路径和注意事项

首先，将基础设施和公用事业领域的PPP（BOT）项目进行统一的、新法律层级的特别立法，相应地对投资人选择在新法律中规定或者配套新法律制定。

较为长远的改革性的完善路径是专门针对PPP（BOT）项目的特点、需要和当前阶段的立法目标进行专门系统性的特别立法，其立法层级应提升到《立法法》上的法律，在该法律中设置全部关于项目类别、立项、前期论证、投资人选择、项目公司的授权、运营和拥有、维护和移交等相关管理规定，包括适应项目实施特点的投资人的选择方式、程序、交易条件、监管机构、救济措施等；具体规定关于选择投资人的选择时，应注意明确规定抛开《招标投标法》和《政府采购法》两个法律体系的既有招标采购程序规定，既可以采取在新法中全面规定的方式，也可以在新法原则性规定之下由配套制度详细规定的方式进行。简言之，将PPP（BOT）统一立法形成的法律，作为与《招标投标法》、《政府采购法》相同层级但属于特别、专门立法的法律规定进行定位和立法。此外，在PPP（BOT）统一的新法中，除应根据当前阶段的立法目标进行相应规定之外，还应注意与《招标投标法》的衔接与协调，即：对于经过竞争性方式比选产生的投资人，其项目公司开展实施工程建设项目的建设时，明确规定其无须按照《招标投标法》的相关规定再行分环节对于施工、货物和服务采购进行招标；以及与《政府采购法》的衔接与协调，即：对于需要经过竞争性方式比选产生投资人的，均按照PPP（BOT）统一的新法或配套规定实施，而无须按照《政府采购法》法律体系关于服务采购的规定进行比选。

其次，在完成PPP（BOT）统一的新法律立法之前的过渡期内，先以国务院行政规范性文件的形式解决亟待明确的制度冲突问题。

考虑到法律立法周期较长的现实情况，可以在推进PPP（BOT）统一的新法律立法的同时，先以国务院行政规范性文件的形式，对于当前已经面临的前述具体问题进行过渡性制度协调，以避免过渡期内制度不明确或冲突导致的相关方消极避险影响项目推进的状况。具体可以针对前述问题分析，至少先明确当前亟待解决或存在理解分歧的问题，包括针对25号令规范的基础设施和公用事业特许经营项目投资人的选择方式程序、适用等进行具体规定，明确不论是否构成政府采购均适用过渡期内BOT项目投资人选择方式的规定。

第三，在制定前述PPP（BOT）统一的新法律或过渡期中关于投资人选择方式的具体规定时，注意超越《招标投标法》和《政府采购法》两个既有法律体系的规定，特别针对项目特点和促进项目实施的需要进行创新性立法和规范。

具体建议包括：一是明确已通过招标、竞争性谈判等竞争方式选定的特许经营项目，其投资人或项目公司开展工程建设项目建设的工程、货物、服务采购时，即便该工程属于依法必须招标项目也可以不进行招标；二是立足于项目需求允许实施机构自行、自由选择公开招标、邀请招标或者竞争性谈判、竞争性磋商等多种竞争方式选择投资人，并且只要具有市场竞争力也可以在两家投资人参与竞争的情况下继续推进程序；三是明确在公开、公平、公正和诚实信用原则下，实施机构和选择的投资人可以进行谈判，实施机构和依法选择的投资人依法订立项目系列合同协议；四是投资人有义务按照约定成立项目公司，保障项目公司与实施机构签订特许经营协议并且遵守投资人基于特许经营需要承诺的项目公司经营管理义务，项目公司应按照投资人与实施机构的约定与工程建设承包商、供应商及服务商签署履行相关合同协议；五是明确PPP（BOT）项目投资人选择的投诉处理程序及行政监督部门，以及实施机构与行政监督部门重合时的监督职能移转机制；六是明确投资人对于项目公司履约的连带责任等。

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