PPP模式在存量城市道路项目中的应用研究——以某市市政道路工程为例

城市道路建设是我国城市发展的基础，由于长期处于政府的垄断状态下，政府意识到必须走公共服务社会化的道路，将市场化的竞争机制引入城市道路建设之中。鉴于城市快速通道作为市政工程类项目，属于公益性基础设施，具有广泛的使用空间;且目前全国通过ppp方式运作的存量道路项目较少，因此，本文以某市市政道路存量项目(下文简称“本项目”或“该项目”)为背景案例，分析PPP模式下该项目的运作思路和运作模式，体现PPP模式在存量市政道路方面的积极影响，发挥PPP模式在存量道路项目中可复制的标杆效应。

　　本项目作为一条快速通道，直接承担该市中心区对外的快速交通疏散功能，缓解城市交通拥堵状况，满足城市交通发展的需要。道路总长约32.5公里，总概算约为 146亿元，由该市市建委负责组织投资建设。　　该项目前期由该市财政局、市建委、某建设公司三方共同签订BT建设合同，以BT融资方式建设该条快速通道。政府通过分期回购的方式，5年内偿还BT建设方的项目建造投入。从权属上项目资产属于政府所有，政府对BT建设方形成BT债务，纳入政府债务的范围内。

　　二、市政道路存量项目PPP运作意义

　　1、存量项目PPP运作有效化解政府债务

　　通过PPP模式运作，政府并不直接拥有项目资产，而是将资产的部分权益转让给社会资本，由社会资本向政府提供项目的可用性服务和运营维护服务，保障市政道路的城市功能稳定，政府并不对项目公司形成直接债务，而是按照政府购买服务的方式，在PPP项目协议中约定将购买服务的费用纳入财政预算中。

　　因此，存量项目采用PPP运作方式对化解政府债务具有非常典型的意义。

　　2、提高运营维护服务能力，优化运营管理机制

　　在市政设施项目的运营维护中引入PPP模式，可实现政府监管与企业运作相分离，促进转变政府职能和公共服务的供给方式，社会资本通过企业化运作，在政府绩效考核监督下，有助于提高市政设施的公共服务效率，有助于建立独立、公正、可行和高效的监管机制。

　　3、降低财政负担，提高政府资金使用效率

　　市政道路存量项目采用PPP模式，将原有BT模式下的支付时间拉长，可以有效降低财政负担，通过撬动社会资本投资，使财政承受能力匹配更多的项目建设需求，促进政府资金使用效率的提高。

　　4、使建设项目获得较低成本的资金

　　当前国家对PPP模式进行大力支持，各金融机构对PPP项目的支持力度都较大。该项目通过PPP运作，可以以基准利率获得金融机构的贷款，且周期较长，这是其他建设模式所不能比拟的融资优势。

　　而该项目BT建设方实际的融资成本要高于基准利率，因此，借助PPP运作可以用较低成本的资金置换BT建设方的高成本资金。

　　5、PPP模式有利于促进平台公司转型

　　今年的人大会议上，李克强总理在政府工作报告中谈及PPP项目时提出，“发挥有效投资对稳增长结构的关键作用。深化投融资体制改革，继续以市场化方式筹集专项建设基金，推动地方融资平台转型改制进行市场化融资，探索基础设施等资产证券化，扩大债券融资规模。完善政府和社会资本合作模式，用好1800亿元引导基金，依法严格履行合同，充分激发社会资本参与热情。”

　　2015年国务院办公厅联合相关部委出台国办发(2015)42号文，文件放开了国有政府投融资平台公司参与PPP项目的限制，使PPP社会资本市场更加活跃。

　　本项目积极响应国家政策，顺应PPP发展思路，允许国有政府平台公司参与社会资本的竞争，为国有政府平台公司转型提供了很好的机会，有助于平台公司发展经营性业务，构建和优化平台公司的收入机制，进行市场化转型。

　　三、市政道路存量项目运作方式

　　(一)项目运作模式

　　结合项目特征及国家政策，本项目采用在建工程TOT运作方式，即“移交-运营-移交”模式。通过公开采购社会资本回购项目工程资产，不再占用BT建设方资金，降低项目整体建设成本，延长政府付费期限，化解政府存量债务。

　　本项目运作中，无须政府对现有道路资产进行移交，而是由社会资本直接对BT建设方进行工程回购，BT建设方将项目移交给社会资本，并由社会资本进行道路的管养维护和道路相关经营性资产的开发经营。

　　项目公司通过政府支付服务费、经营性开发收入实现合理的投资回报;经营期限结束后项目公司将全部资产无偿移交给政府指定主体。

　　(二)项目实施思路

　　1、项目资产转移及回购

　　由于本项目是市政道路存量项目，项目资产转移及回购的主要条件应在社会资本采购前与BT建设方完成主要谈判工作，并作为采购文件的组成部分。

　　2、采购社会资本，成立项目公司

　　通过公开采购方式选定社会资本，并出资成立项目公司。由于本项目考虑到融资需求，项目公司的自有资金应达到整个项目投资的20%，项目公司成立后可以根据融资需要进行增资。

　　3、签订补充协议

　　社会资本成立项目公司后，由市政府、BT项目建设方与项目公司签订《项目回购补充协议》变更工程回购主体，由项目公司融资支付BT建设方的项目回购款，项目公司通过回购项目取得道路资产。

　　在此融资结构中，原有BT融资债务由项目公司直接偿还，实现了政府债务的出表及结构优化。同时由金融机构向项目公司提供贷款，分批次支付项目工程费用。

　　(三)项目收益来源

　　本项目政府购买服务的支出纳入财政预算，项目公司以政府购买服务的稳定现金流入以及项目运营维护、经营性开发收入作为还款来源。

　　图1：项目公司回报机制

　　虽然属于公益性项目，但本项目仍然存在经营性业务的发展空间，可以对道路规划建设的沿线设施广告、停车场等服务性设施等开发。

　　(四)关键问题分析

　　1、税费风险

　　本项目对存量资产PPP项目未来的税收政策趋势进行了分析，考虑到目前财政部和国家税务总局并未就PPP项目出台专门的税收政策，但是财政部在《政府和社会资本合作项目会计核算案例》(PPP丛书/财政部政府和社会资本合作中心出版)中提出，PPP项目公司取得政府购买服务款项，可固定收益部分即本项目可用性服务费可按照金融资产的利息收入缴纳营业税，即可实现项目公司购买服务收入差额纳税，税率约为5.6%。若财政部未来牵头出台PPP相关税收办法，则很可能按差额缴纳5.6%安排。

　　因此，在营改增或者出台新的PPP税收政策的情况下，项目公司营业收入纳税额约为政府购买服务和项目公司回购投资差额的5%-6%。

　　2、道路资产回购

　　本项目由项目公司通过PPP贷款置换政府BT债务，BT回购时采用一次回购多次支付的方式。回购的事宜由政府(市财政局、市建委和市审计局等部门)负责与BT建设方谈判确定，作为项目社会资本采购的条件。

　　3、项目资产移交

　　项目公司运维范围内资产的维护移交由原资产建设单位向项目公司移交，移交时移交单位应提供完整的竣工验收资料。同时，项目公司有权参照国家相关验收标准对资产进行检查检测，项目资产不符合相关标准的，在原建设单位修复达到相关标准前，项目公司有权拒绝接受移交。

　　四、总结

　　结合具体案例分析，在PPP模式下，通过变更BT回购主体，将原有BT融资债务由项目公司直接偿还，盘活存量资产，缓解政府财政压力;借助引入专业运营主体，合理化解传统政府服务供应过程中的风险承担水平;优化运营管理结构，推动城市道路运维能力与效率提升;优化政府监管方式，注重经济效益社会效益相统一。

　　由此可见，快速通道在建工程领域PPP运作方式具有较强的示范性、创新性和可推广性。

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