导读
促进中国基础设施建设项目的民营化。在中国基础设施建设领域引入PPP模式，具有极其重要的现实价值。中国政府也开始认识到这些重要价值，并为PPP模式在中国的发展提供了一定的国家政策层面的支持和法律法规层面的支持。
PPP项目的经营性用地问题一直是难点和焦点问题。
1.土地资产依法合规“注入”具体PPP项目，是当前推进PPP项目落地的现实的、迫切的需要
经过2008年“4万亿”政策刺激之后，省级及以下层面，特别是省辖市、县两级，具有良好现金流的项目已经被“透支”。自2013年年底以来，随着房地产市场的持续低迷，土地财政模式亦受到了一定的挑战，直接制约了地方政府财力。综合来看，当前地方政府所推出的PPP项目，因其自身并无强现金流支持，其实对社会资本的吸引力并不充分。
为了增加社会资本信心，降低PPP项目投资风险，国务院、国家发改委均明确提出，要为准经营性、非经营性项目配置土地资源，稳定投资回报、吸引社会投资。
国务院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60号）（十五）要求加快推进铁路投融资体制改革：鼓励按照“多式衔接、立体开发、功能融合、节约集约”的原则，对城市轨道交通站点周边、车辆段上盖进行土地综合开发，吸引社会资本参与城市轨道交通建设”。
国家发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）中提到：六、强化政府和社会资本合作的政策保障，（一）完善投资回报机制：……。依法依规为准经营性、非经营性项目配置土地、物业、广告等经营资源，为稳定投资回报、吸引社会投资创造条件。
2.土地资产的配置路径必须绕开土地法的强制性规定
经营性土地资源的取得涉及到土地法规定的竞争性“拿地”程序。土地法有关经营性用地使用权必须“进场”完成竞价交易，为政府直接给PPP项目SPV配置土地形成了法律上的障碍。如何保障社会资本依法合规取得相应土地使用权，包括配置给SPV，用于改善SPV现金流，增强项目吸引力，是PPP项目的一个重大问题。
根据2014《划拨用地目录》：三、对国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地项目，可以以划拨方式提供土地使用权。对以营利为目的，非国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地项目，应当以有偿方式提供土地使用权。同一地块有两个或两个以上意向用地者的，市、县人民政府国土资源行政主管部门，应当采取招标、拍卖或挂牌方式出让。
3.作价出资是解决PPP项目经营性土地配置的一个可能选项
在近期国务院办公厅及财政部的文件里，地方政府以土地进行作价出资，为地方政府向PPP项目配置土地找到了合适的路径。
国办发[2015]42号文件规定，多种方式保障项目用地：以作价出资或者入股方式取得土地使用权的，应当以市、县人民政府作为出资人，制定作价出资或者入股方案，经市、县人民政府批准后实施。
在具体的操作路径上，可以假设：
国有平台公司按照政府与社会资本方的授权协议约定，不参与PPP项目运营期间的收益分享，但保留对资产的处置收益权。
在这种路径下，地方政府即遵守了土地法，又实现了为PPP项目配置土地，增强PPP项目现金流的目的。
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