PPP业务中的财务处理|PPP模式下的公路工程造价控制和管理

PPP业务中的财务处理 | 和君每日观察

 1、SPV公司要不要并表？并不并表，并给哪个股东，是由SPV公司的股权结构决定的。PPP的出资方有三类，一类是社会资本（如信托、基金等），一类是政府，一类是实业企业。通常来说，实业企业出资比例一般较低，并不能达到控股地位，所以一般SPV公司并不会并入实业企业的财务报表。

2、SPV公司的利润影响出资企业的财务状况吗？这个和出资企业的持股比例有关。若企业持股在20%-50%之间，那么按照会计准则，应该对SPV公司采用权益法核算。权益法下，SPV公司不管是盈利还是亏损，都要按照持股比例折算计入出资企业的投资收益当中。若企业持股在20%以下，那么按照成本法核算，只有当SPV公司宣告发放现金股利或者分配利润时，才能确认投资收益，但是一般情况下，SPV公司前几年运营都是亏损的状态，所以这种情况下并不会确认投资收益，也不会影响出资企业的财务报表。

3、SPV公司怎么做财务预测？SPV公司的财务预测并不是预测三大报表，而是做基本的盈利和现金流预测。盈利预测包括收入和成本。收入基本包括政府补助和使用者付费，不同的项目收入差别比较大，需要视情况而异。成本包括项目运营成本和财务费用两大块，因为很多SPV公司都有大比例的借贷资金，所以财务费用不容小觑。

 ——和君集团国有资本与国企改革研究中心研究员、助理咨询师 程利杰

PPP裁判规则系列】之十二——“社会资本方不能滥用停止运营权，否则应承担违约责任和扩大损失”

裁判规则“社会资本方不能滥用停止运营权，否则应承担违约责任和扩大损失”

特许经营项目与其他项目最主要的区别就在于特许经营项目的公益性。由是，特许经营权既是权利更是义务，社会资本方必须承担起提供稳定持续可靠的公共经营的义务。因此社会资本方依据《合同法》行使各类抗辩权时是会受到上述特点的限制的，本案揭示出这样一个抗辩权行使的限制和界限，对于社会资本方在面对政府方违约时如何选择应对手段有重要借鉴意义。

一、特许经营项目发生争议时，社会资本方不应无视公共利益而擅自停止项目运营

特许经营项目与其他项目最主要的区别就在于特许经营项目的公益性，这个公益性决定了当面对政府方违约时，社会资本方不能擅自停止项目运营。这个精神体现在了财政部和发改委的PPP项目合同中。

财政部印发的《PPP项目合同指南》(四) 争议期间的合同履行规定：“鉴于 PPP 项目通常会涉及公共安全和公共利益， 为保障项目的持续稳定运营，通常会在争议解决条款中明确规定在发生争议期间， 各方对于合同无争议部分应当继续履行， 除法律规定或另有约定外，任何一方不得以发生争议为由，停止项目运营。”

发改委印发的《政府和社会资本合作项目通用合同指南》第74条也规定：“诉讼或仲裁期间项目各方对合同无争议的部分应继续履行；除法律规定或另有约定外，任何一方不得以发生争议为由，停止项目运营服务、停止项目运营支持服务或采取其他影响公共利益的措施。

鉴于特许经营项目通常会涉及公共安全和公共利益，为保障项目的持续稳定运营，社会资本方和政府方均以保障公共利益为前提，即便是发生争议期间，各方对于合同无争议部分仍应当继续履行，任何一方不得以发生争议为由，停止项目运营。本案中社会投资方擅自停止污水处理厂运营，如果存在社会公共利益的损失，社会资本方对于该等扩大损失部分是应该给予赔偿的，本案中法官也持该观点。

二、政府方和社会资本方均违约的情况下，社会资本方擅自中止运营损害公共利益的，应承担主要违约责任

一般情况下，如双方均违反合同约定，双方均成为违约行为主体，应当对各自的违约行为承担相应的责任。当双方都违反合同约定时，法院在确定各方所应承担的民事责任时，会考虑各方的过错程度。换言之，各方应当按照其过错程度来承担相应的民事责任。

而在本案中，虽然在整个合同履行过程中，双方均未按照合同约定诚信履行各自义务。汉氏天安在污水处理厂运行过程中，未能全面履行确保污水处理厂稳定达标运营义务，构成违约；黄羊管委会、黄羊镇政府未按照合同约定及时足额支付污水处理费，也未确保兴工担保公司按年度出具担保函，亦构成违约。但法院认为汉氏天安对于黄羊管委会、黄羊镇政府拖欠污水处理费的违约行为，是在应当能预见到严重不良后果的情形下仍采取拒绝履行己方义务的方式，给当地环境和社会稳定造成较大影响，有损社会公益。相较黄羊管委会、黄羊镇政府拖欠污水处理费的违约行为，汉氏天安停运污水处理厂的违约行为的过错更大，且黄羊管委会、黄羊镇政府在催告汉氏天安恢复污水处理厂运行无果后，及时接管污水处理厂并恢复运行。故而判定汉氏天安对合同终止履行承担主要违约责任，而黄羊管委会、黄羊镇政府因采取有效措施防止损失进一步扩大的行为，法院认定应减轻其违约责任。

我们认为，PPP项目通常会涉及到公共利益，而在涉及公共利益和群众利益时，法院往往会更注重保护公众的利益。如我们在前几期裁判规则中也提到可能会出现政府违法将特许经营权授予第三方却基于公共利益予以维持第三方特许经营权的情况。

本案法院亦揭示出一条规则，即使政府违约在先，项目公司也不应随意停止运营，因项目涉及公共利益，停止运营可能对公众利益造成巨大损害，例如本案污水未经处理影响公众健康案例，本案投资人亦因随意停止运营承担了主要违约责任。

我们认为，本案揭示出一个PPP项目领域的未来的裁判倾向，即在PPP合同当事人均有违约行为的情况下，法院会倾向于科以对社会公共利益造成更大损害的一方当事人更重的责任负担。社会资本方应对此倾向引起重视。

我们建议PPP项目投资人和项目公司按照合同约定全面履行自已的合同义务，当遭遇对方违约时，通过合同约定的程序友好协商或仲裁、诉讼等方式解决，采用停止项目运营手段时应当符合法律规定和合同约定，特别要注意公共利益的保护，避免因擅用停运权损害公众健康与安全。

三、实际运营日和约定运营期不同的，违约金应从实际运营日起算

特许经营项目进入运营的起算时间关系到付费起算时间，在实践中争议较大。而在本案中，还牵涉到违约金支付起算日的问题。本案中，《特许经营合同》约定工程竣工后，汉氏天安应组织生产试运行，在工程项目竣工并经环保部门验收合格出具报告之日，为正式投入商业运营之日。2010年12月29日武威市环境保护局作出武字环验（2010）31号《关于对﹤武威市凉州区黄羊镇生活污水处理项目一期工程竣工环境保护验收申请﹥的批复》，认为甘肃省武威市凉州区黄羊镇生活污水处理项目一期工程符合《国家建设项目竣工环保验收管理办法》中规定的验收条件，同意该项目通过环境保护竣工验收。2012年8月23日，黄羊镇污水处理厂通过了竣工验收。

本案被告黄羊管委会、黄羊镇政府则主张污水处理厂投入商业运营时间及污水处理费的起算时点应当自污水处理厂通过工程竣工验收（即2012年8月23日）起算。而最高院认为，污水处理厂已经于2010年12月29日通过环保竣工验收，并投入商业运营，污水处理费的收取从项目实际运营，产生实际效益起算，符合合同的目的，也符合公平原则。黄羊管委会、黄羊镇政府应自2010年12月29日起向汉氏天安公司支付污水处理费。

项目尚未完全满足合同约定的投入商业运营条件，而已实际投入运营的，本着公平原则、实现合同目的的出发点，项目投入运营起点当以项目实际运营、产生实际效益之日起算为妥，费用支付方应当自项目实际运营之日起支付相关费用。对于类似情形，我们建议，双方应于实际运作情况与原合同约定情形不完全相符时，及时达成新的书面约定，这样有利于明确各方权利义务，未来发生纠纷时亦有据可依，避免相互扯皮。当然，最好在特许经营协议或PPP协议中就明确实际运营日与合同约定运营日不一致时的处理方法，避免未来重新谈判时可能出现争议。

延伸阅读：特许经营项目暂停服务的情形

虽然在特许经营项目中，任何一方不得以发生争议为由，停止项目运营。但在项目运营过程中不可避免地会因一些可预见的或突发的事件而暂停服务。暂停服务一般包括两类：

1. 计划内的暂停服务。

对项目设施进行定期的重大维护或者修复，会导致项目定期暂停运营。对于这种合理的、可预期的计划内暂停服务，社会投资方应在报送运营维护计划时提前向政府方报告，政府方应在暂停服务开始之前给予书面答复或批准，社会资本方应尽最大努力将暂停服务的影响降到最低。发生计划内的暂停服务，项目公司不承担不履约的违约责任。

2. 计划外的暂停服务。

若发生突发的计划外暂停服务，社会资本方应立即通知政府方，解释其原因，尽最大可能降低暂停服务的影响并尽快恢复正常服务。对于计划外的暂停服务，责任的划分按照一般的风险分担原则处理，即：

（1）如因项目公司原因造成，由项目公司承担责任并赔偿相关损失；

（2）如因政府方原因造成，由政府方承担责任，项目公司有权向政府方索赔因此造成的费用损失并申请延展项目期限；

（3）如因不可抗力原因造成，双方共同分担该风险，均不承担对对方的任何违约责任。

PPP模式下的公路工程造价控制和管理

在传统的公路工程施工中，造价管理即为造价控制，而PPP模式则完全不同，政府审批部门，项目法人造价管理工作与以往相比产生了巨大的变化，并且与工程项目有关的设计、施工、监理、审计、造价等部门在工程项目实施的每一阶段当中，其造价控制的内容也产生了很大的改变。因而，便应当应用以有效的措施手段来针对公路工程造价开展合理化的控制与管理工作，并以此来促进我国的公路工程建设事业再创新的高峰。

一.PPP模式概述

PPP模式即为由公共部门利用和私人部门间所建构其的伙伴关系，来为之提供以相应的产品或服务。此模式可促使政府部门与私营企业充分的发挥出各自的长处优势，实现优势互补效应并一道承担有可能存在的各方面风险性因素，大力引进社会资本与私营企业所掌握的先进性技术手段与管理理念，促进公路工程项目建设及服务效率能够取得显著性的提升。

二.应用分析

1 前期准备阶段

在PPP模式之下私人企业进行投资更加看中的是其所能够获得的经济利益，因此对于投资估算应当更加精确，这也便需要建设方能够加强方案的设计水平，促使各方面细则内容能够充分的考虑到方案当中，不但需要能够符合于相关的国家宏观调控需求，同时还应当契合于投资者投资以及风险控制的需求。

PPP模式之下的工程造价为市场价格，然而依据定额与标准经过计算之后所获得造价相较于一般项目而言要更高，在定额之中并不具备新型的工艺手段，技术造价和实际施工时也存在着明显的差距。

2 招投标阶段

PPP模式大多是利用招标方式来选取合作伙伴，招标方应开展严格的项目可行性分析工作，并通过有关的部门会同相关专家来对各投标方作出公平、客观的评价，而后在所有的投标方当中选取最为合适的已加，而后与中标单位就相关的工程建设等具体事宜展开谈判，将双方的权责及风险承担等多方面问题予以落实，明确出具体的合作对象。

3 建设阶段

（1）项目设计

公路建设工程由于其建设规模相对偏大，因此便需要对整体规划作为更加精确的控制，并促使公路工程当中的技术、经济等有关因素能够充分的结合起来。当前，在设计阶段当中还普遍存在着许多问题情况，特别是在公路工程造价编制时，对于造价估算并未开展动态化的管理工作，未能够及具体情况作出充分的考量，从而使得在实际施工之时出现了众多的问题情况。为了尽可能的缩小变更范围，减少资金支出，需要相关的技术人员能够深入到施工现场之中，针对每一项工程变更项目要作出多套规划方案，以尽最大努力来保障方案在实施过程中的合理性。

（2）项目实施

在项目实施阶段其造价控制问题最为突出，这主要是由于其中有着许多的意外因素存在，如设计变更、施工受损等，此外政府部门的规划调整、职责履行不到位、补贴未达到预算额度等因素同样也会导致项目的顺利实施受到影响。

（3）项目运营

当前，关于运营造价还缺乏明确的统一标准，同时在工程竣工之后的结算过程之中还发生了投资方为获取更大的利益来额外进行成本计算，而政府部门对于对这一部分的造价又不认可，最终导致工程结算面临困境，实际造价额无法精确计算，使得项目决算受限。

三.建议措施

1.转变思路，调整定位

政府部门应积极转变自身职能，更加主动的开展管理工作，依据市场规律来实施工程造价控制与管理工作；对于施工方来说应做好对施工人员的合理化管理，切实依据相关的施工要求来开展施工工作，妥善处理好工程项目在施工过程当中所设计到的造价、进度、质量等多方面的关系，处理好成本管理工作以期能够更好的适应于更加先进的PPP建设模式。

2.加强变更管理

切实依据工程设计方案的相关内容及合同要求来开展施工作业，对管理设备与原材料的造价水平加强监管力度。在具体施工时，会受制于多方面因素的影响而产生变更，在建设时应尽量避免工程变更情况的发生。针对必须要进行变更的施工内容必须要经过设计、建设、监理等各单位的共同签字后方可变更，必须时还应进行多方讨论，以选取出经济性最好的变更方案。

3.加强成本控制

在公路工程项目的施工过程当中，在施工方案内具体就涵括了所采用的施工方法、工具，以及施工安排等工作，要选取出最佳的施工方案来确保实现较好的施工质量与工期进度，最大程度的减小造价成本，确保最终能够起到降低投资额度，提升工程收益的目的。

4.实施动态控制

公路工程本身所具备的复杂性特点，便直接导致了其在计价方面的多次性，对此应当以市场为中心来就造价工作实施动态化的控制与管理。因受制于客观因素的影响，通常在设计阶段所考虑不周的情况便会在工程施工过程中所显现出来，因而也便要做好变更设计与造价控制工作，对于所出现的各方面问题及时采取必须要的应对措施，最大程度的保障工程项目能够得以顺利实施。

四.结语

总而言之，公路工程项目造价的控制与管理工作是一项同时兼具整体性、系统性与科学性的工作内容，并且公路工程项目由最初的勘察、设计、施工，直到工程项目在竣工以后的结算工作，公路工程造价作为其中的一项核心始终存在于全程之中。在公路工程项目的建设施工当中，只有加强对公路工程在各阶段之中采取严格的控制与管理措施，方可促进我国的公路交通事业实现持续性的发展。

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