无论是使用者付费类特许经营PPP模式，还是公共财政付费类政府采购PPP模式，均强调PPP项目建设要引入私人投资。PPP项目可以采取多种运作模式，且很多模式并不要求政府直接出资，但若没有私人投资，则一定不能称之为PPP项目。因此，向私人部门筹集资金用于基础设施和社会事业项目建设，是推广应用PPP模式的主要动因和核心功能之一。
对于特许经营类PPP模式，政府通过培育公共产品的收费机制，通过市场化改革构建盈利模式，通过授予特许经营权吸引私人部门投资于基础设施项目建设。对于政府采购类PPP模式，由于难以构建面向使用者的收费机制，必须由政府财政资金购买公共服务，传统采购模式强调由政府承担项目建设投资。在PPP模式下，通过吸引私人资本建立私人融资计划（PFI），筹集私人资金用于项目建设，减轻政府财政投资项目建设的压力，通过运营期支付购买公共服务的方式实现公共产品供给。因此，两种模式均强调PPP项目的私人部门融资功能，在我国则强调的是社会资本融资。
PPP作为一种采用政府和社会资本建立合作伙伴关系的融资创新模式，目的在于通过改革创新公共服务供给机制，破除各种行政垄断和所谓的“玻璃门”、“弹簧门”等限制，打造大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务“双引擎”，将社会资本引入公共服务领域，激发市场主体活力，推动政府职能转变，既发挥政府在基础设施投资中的引导带动作用，又强调发挥社会资本在技术创新、管理效率及风险管控等方面的专业优势，形成多元化、可持续的基础设施项目资金投入与运行机制，缓解政府债务及公共财政压力，强化契约精神和市场观念，有效满足公共服务需求，推动公共服务领域国家治理体系和治理能力现代化。
PPP项目融资不同于传统的企业融资、公司融资或政府融资，不是依托地方政府或企业信用进行的融资，是基于项目未来的现金流量所进行的无追索权或有限追索权项目融资，具有以下五大特征。
（1）以项目为主体。PPP项目主要根据项目的预期收益、资产以及政府扶持措施的力度来安排融资，其贷款的数量、融资成本的高低以及融资结构的设计都与项目自身的现金流量和资产价值直接联系在一起，是以项目为主体的融资活动。
（2）无追索权或有限追索融资。传统融资模式实行的是根据地方政府或现有企业等借款人自身资信情况确定的完全追索融资，而PPP项目融资实行的是无追索或有限追索融资，即贷款人可以在贷款的某个特定阶段对项目借款人实行追索，或在特定范围内对合作各方进行追索。除此之外，项目出现任何问题，贷款人均不能追索到项目借款人除该项目资产、现金流量以及政府所承诺义务之外的任何形式的资产。
（3）合理分配投资风险。应明确哪些基础设施项目能够进行PPP项目融资，并且在项目的初始阶段就较合理地分配其整个生命周期中的风险，并在现金流量的规划中得到清晰反映。
（4）资产负债表之外的融资。根据有限追索原则，项目投资人承担的是有限责任，因而通过对项目投资结构和融资结构的设计，可以帮助投资者将PPP项目的贷款安排为一种非公司负债型融资，使融资成为一种不需进入项目投资者资产负债表的负债融资形式。
（5）灵活的信用结构。PPP项目具有灵活的信用结构，通过将贷款的信用支持分配到与项目有关的各个方面，提高项目的债务承受能力，减少贷款人对投资者资信和其他资产的依赖程度。
PPP模式通过政府授予特许经营权、合理确定公共服务收费水平、进行财政补贴及购买服务等多种措施，使得社会资本投资者能够获得可接受的合理回报。社会投资者按照市场化原则进行投资决策，按照事先约定的规则运作PPP项目，通过银行贷款、发行债券、资产证券化等方式进行项目融资并承担偿债责任，形成企业债务，而不是当地政府的直接债务及政府或有负债。
为适应我国推动城镇化建设的需要，应努力打造一批专业化的城市开发运营商，通过这些专业开发机构的专业性操作，建立专项引导基金等方式，创新基础设施和社会事业领域PPP模式实现形式，通过模式创新、体制改革、机制创新，推动PPP模式长期健康发展，尽量规避当前PPP热可能形成的各种潜在金融风险，对各种潜在风险因素进行提前预警，将PPP模式作为拓宽融资渠道、盘活现有存量资产、推动体制机制改革创新的重要抓手，并有效化解当前PPP热可能带来的金融风险。
PPP项目投资规模巨大，合作周期较长，项目建设及运营离不开金融机构的全方位参与及综合性金融服务支持。推动PPP项目融资制度建设，需要以创新的思维，有效发挥金融机构的引导促进作用，推动建立市场化、可持续的PPP项目资金保障机制。
一是拓宽资金供给渠道。以银行信贷为核心，整合证券、保险、信托、融资租赁、私募基金等渠道，吸引私募基金、人寿及财产保险、社保基金等机构投资者参与PPP项目融资，通过开展债券发行，设计资产证券化产品，提供过桥性融资及夹层融资，发起并管理专项信托计划，创新股权投资、债权投资计划等合作模式，缓释资产负债错配压力，为项目履约风险进行承保，优化项目结构设计，促进风险合理分担与转移，充分发挥不同机构的比较优势，拓展和优化PPP项目的资金来源渠道。
二是提升金融服务能力。鼓励专业金融机构提供融资顾问及“投资、贷款、债券、租赁”等综合金融服务能力，灵活运用基金投资、银行贷款、发行债券等金融工具，建立期限匹配、成本适当以及多元可持续的资金保障机制。专业金融机构应从传统的资金提供者转变为资金组织者与牵头方，结合项目需求，设计开发综合性、创新性金融产品，在项目管理、抵押担保措施、业务经营管理、融资租赁及多元化融资咨询服务等领域进行业务创新，给予PPP项目差异化专项资金支持。
三是推动实施资产证券化。PPP项目的建设及运营周期很长，希望一劳永逸地明确社会资本投资的股权结构，要求社会资本对PPP项目的股权投资长期保持不变显然是不可能的。资产证券化是实现社会资本投资退出机制的有效方式。通过将PPP项目公司资产注入上市公司、发行资产证券化金融产品或投资信托基金等资产证券化方式，使社会资本获得投资收益，实现社会资本投资的退出，是国际通行做法。
四是推动融资平台转型。可以由政府国资监管部门采取资产负债划拨等方式，通过划入经营性资产使得融资平台具备自我造血功能，或者将融资平台公司存量项目改造转型为PPP项目，引入社会资本参与存量项目改造和运营，推动建立符合现代企业制度要求的地方平台公司法人治理结构，并推动融资平台公司进入PPP专项投资基金运作，参与PPP项目的股权经营等活动。
（文章来源：2016年02期《中国投资》）
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