基础设施项目采用PPP模式，是国际语言，不是本土产品，是将国际上相对成熟的基础设施项目市场化运作模式引入到中国。这种模式引入到中国，被视为国际先进的基础设施项目运作模式。但是，各个国家的公共部门机构设置、运行机制、管理体制、法律制度框架均存在差别。因此，当谈到PPP概念时，都是指特定国家的PPP概念，不存在一个“超国家”的PPP概念。PPP模式的选择，必须符合具体国家的发展阶段、制度环境及具体需要，符合特定国家的实际情况，将西方特定国家的PPP项目运作理念进行本土化改造。
根据中国的特殊国情及特定阶段基础设施项目投融资建设的实际需要，对PPP模式进行本土化改造的过程中，很自然地就融入了很多中国特色的元素，从而使得中国的PPP模式有着鲜明的中国特色。中国特色的PPP模式，人们寄希望于解决中国特定发展阶段所面临的特殊问题，从而出现本土化的PPP模式所具有的特殊功能。这些体现中国特色的特殊功能，有些具有积极意义，有些则对中国PPP模式的健康发展产生负面影响。
01
将PPP作为维持经济稳增长的重要工具
基础设施项目的实施，可以采用多种模式，如传统的公建公营模式，平台公司模式，BT模式、中国特色的政府购买服务模式及中国特色的PPP模式。事实上，每一种模式在特定的时期都有其存在的合理性，同时若使用不当也会带来一系列问题。然而，我国政府相关部门出台的政策文件，往往不考虑政策的连贯性和一致性，政策文件的出台非常随意，往往不考虑政策实施的后果及风险，对政策方案的可行性不进行系统性的分析论证。当某项政策出现问题时，不是考虑如何通过完善政策进行纠偏，而是迫不及待地废掉过去的政策，急急忙忙地出台新的政策，“泼掉污水”，同时也将“孩子”一起泼掉。
纵观过去几年我国基础设施项目运作的实践，可以看到首先对传统的“公建公营”模式进行污名化宣传，而不是通过公共部门的优化治理来完善传统模式；然后不顾一切地抛弃“平台公司”模式，要求让PPP模式承接平台公司为地方政府基础设施项目进行融资和建设的繁重功能；通过强有力的政策攻势，发起对PPP模式的盲目崇拜，同时对国际通行的BT模式进行无情打压及污名化宣传；借鉴英国的PFI模式运作的经验，我国的有关PPP政策文件强调PPP的本质是政府购买服务，但在盲目崇拜PPP的政策背景下，各地普遍出现对“政府购买服务”的滥用。在此背景下，政府有关部门不是对“政府购买服务”进行纠偏处理，而是采取一棍子打死的极端处理方式将其废止。
02
将PPP作为化解地方政府债务风险的工具
中国地方政府的债务形成有其特殊规律。一方面，从严格的法理意义上看，地方政府不具备独立的市场信用主体地位，因此不具备完全独立的负债融资主体资格；另一方面，地方政府以平台公司等名义进行大规模负债融资活动，形成各种类型的地方政府或有负债。
我国政府有关部门希望通过引入PPP模式，通过ROT、TOT、TOO等工具对地方政府存量项目进行改造，将政府或有负债转化为PPP项目公司的企业负债，并通过债务重组等操作将近期负债转变成企业长期负债，化解当前地方政府偿还债务面临的压力。
政府主管部门通过采取各种激励措施等手段，对于通过PPP模式化解的债务，财政资金给于奖励。客观上讲，PPP模式确实是进行债务重整的重要手段。但是，如果按照目前各地区的操作手法，通过PPP模式化解的债务仅仅是账务处理，将债务偿还期限进行拉长处理，事实上并没有真正化解债务，这样的账务处理没有实质性意义。
在实际操作层面，通过简单的TOT、ROT等工具，将政府的历史债务转化为企业负债，并通过重新签署PPP合同等操作，使即将到期的原平台公司的债务转化为PPP项目公司的中长期债务，但无论是平台公司还是PPP项目公司，其债务仍然是当地政府的或有负债，地方政府仍然需要履行未来财政支付责任，只是支付的形式发生了变化而已。通过财政奖励的方式鼓励这种具有投机性质的操作手法，而不是着力解决实质性问题，不利于管好用好财政资金，也不利于有效管控地方政府债务风险。
在实际操作层面，可以考虑通过PPP模式引入第三方专业力量，对地方政府债务状况及重组方案进行系统性的可行性研究。通过引入PPP模式，注入新的项目资源，改变原有治理结构，对项目资产进行重新规划使用，而不是将历史债务包袱通过各种操作转移给继任者，从而真正实现通过引入PPP模式来推动体制机制改革创新，提升地方政府的债务清偿能力。
03
将PPP作为盘活存量资产的重要工具
我国当前推广应用PPP模式的一项重要政策诉求，就是希望借此进行深层次体制机制改革创新，通过建立可持续性的合作伙伴关系，促进治理体系及治理能力现代化。推广应用PPP模式，加大存量基础设施资产的盘活力度、形成良性投资循环，有利于拓宽基础设施建设资金来源，化解民营企业融资能力不足的问题，吸引具有较强运营能力的社会资本，推进国有企业混合所有制改革，加快补齐基础设施短板，推进供给侧结构性改革。
《国家发展改革委关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》（发改投资〔2017〕1266号）要求：
（1）对拟采取PPP模式的存量基础设施项目，根据项目特点和具体情况，可通过转让-运营-移交（TOT）、改建-运营-移交（ROT）、转让-拥有-运营（TOO）、委托运营、股权合作等多种方式，将项目的资产所有权、股权、经营权、收费权等转让给社会资本；
（2）对已经采取PPP模式且政府方在项目公司中占有股份的存量基础设施项目，可通过股权转让等方式，将政府方持有的股权部分或全部转让给项目的社会资本方或其他投资人；
（3）对在建的基础设施项目，也可积极探索推进PPP模式，引入社会资本负责项目的投资、建设、运营和管理，减少项目前期推进困难等障碍，更好地吸引社会资本特别是民间资本进入。
04
将PPP作为地方政府创新融资方式的新渠道
我国相关政策文件要求地方政府可通过PPP的模式为建设项目筹集资金，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与项目投资和运营。这样，PPP就成为除地方债之外筹集当地项目建设资金的一种现实可行的选择方式，这是全国各地积极推动运用PPP模式的重要内在动因。
基础设施项目实施PPP模式，致力于策划出一个效率较高、责权清晰、结构合理的PPP合作模式框架，有利于挖掘拟建项目的潜在价值，提升项目的可融资能力，发挥无追索权项目融资模式动员社会资本参与项目建设的能力。PPP模式是动员各种潜在社会资本以及银行、基金等各种渠道资金参与基础设施和社会事业项目建设的重要催化剂。高质量的PPP模式的有序利用，有利于构建能够还本付息，保障投资收益的运作模式，扩大基础设施项目建设的资金来源渠道。
通过实施PPP模式，提高效率，降低成本，有利于促进拟建项目的可持续运营，从而使项目所孕育的潜在的提供公共产品和公共服务的预期效果得以实现，并最终使得公众利益得以保证，使项目运作进入良性循环轨道。因此，应鼓励发挥PPP模式作为地方政府创新融资方式新渠道的重要功能。
05
将PPP作为构建项目审查管理新程序的重要工具
但是，必须充分考虑到我们整个国家的投融资体制改革还不到位，深层次的改革需要利益格局的重大调整。在实质性的体制机制改革不到位的情况下，无论是以PPP项目的名义还是以其他任何名义开展的项目申报和审核，最终都将会演化成可批性的流于形式的操作。目前全国各地普遍开展的PPP项目“一方案两论证”的审查，将投资项目前期论证“戏说可行性”推向前所未有的高度，使得PPP项目提高决策质量的努力效果远远没有达到。
06
将PPP作为促进混合所有制改革的重要工具
“政府和社会资本合作” 项目，是在借鉴国际基础设施和公共服务领域投资建设PPP（Public—Private—Partnership）模式的基础上，结合我国国情进行本土化创新而提出的一个新概念。西方国家的PPP模式，是公共部门（政府）与私营部门（企业或其他组织）合作推动基础设施和公共事业项目建设的项目运作模式，采用的是西方市场经济国家的话语体系。西方市场经济国家将其经济活动划分为公共部门和私营部门的活动，二者划分界限清晰，各自开展项目投融资及建设遵循不同的原则、模式及评价机制。
鉴于我国实行以公有制为主体的国家基本经济制度所具有的特征，现行投融资体制并不将国家经济部门划分为“公共部门”和“私营部门”，而是划分为“政府”和“企业”两个部分，并将投资项目划分为“政府投资项目”和“企业投资项目”。政府投资项目实行“审批制”管理模式，企业投资项目实行“核准制”和“备案制”管理模式。这里所说的企业，包括国有、民营、外资、混合所有制及其他形态企业。
我国政府部门或其代表机构吸收社会资本参与基础设施和社会公用事业项目投资建设，不同于西方国家“公共部门”和“私营部门”的合作，因而不是传统意义上的PPP项目，是通过变通和本土化而形成的政府和社会资本之间的合作，从而体现出不同的政策诉求。
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。PPP模式与发展混合所有制的理念非常契合。通过各种所有制类型的企业参与PPP项目投融资建设，有利于促进混合所有制经济的发展。
07
将PPP作为
打破垄断引入民营资本投资基础设施的创新工具
由于历史原因，我国基础设施和社会事业投资建设领域长期由国有企业及公共部门所垄断。从20世纪80年代开始，随着改革开放的不断推动，我国基础设施和公用事业由政府垄断开始转向放松管制，有效推动了投融资领域的体制机制深化改革。
2004年国务院关于投资体制改革的决定，对社会资本尤其是民营资本进入传统上由公共部门（包括国有企业及事业单位等）垄断的基础设施投融资领域提出了方向性要求，但没有具体的对策措施。2005年的非公36条，明确提出允许民间资本可以进入的领域，但只是明确“允许”，打开了进入的障碍，是对2004年投改决定的具体落实，但没有明确提出“鼓励”的政策导向 ，也没有具体的措施方案。2010年的非公新36条，是在2005年非公36条的基础上进行的深化，尤其是各种配套措施更具可操作性，要求更为具体，方式更加多样，目标导向更加明确。
总体而言，上述重大政策的出台，转变了人们的思想观念，对于推动基础设施投融资领域引入社会资本尤其是民营资本参与发挥了重要的促进作用，尤其是使得社会各界产生了明显的方向性预期。但由于我国国有经济占主体地位的基本格局难以撼动，基础设施投融资领域的资金、技术、人才资源主要集中于国有企业等公共部门，使得公共部门的垄断格局并没有被打破，社会资本尤其是民营资本参与基础设施投融资建设的力度不够，改革实际效果不明显。
当前我国推动在基础设施、社会事业和公共服务领域实施PPP模式，是引入社会资本尤其是民营资本参与传统上由国有企业垄断的领域，推动体制机制改革创新的重要举措。因此，从深化基础设施领域投融资体制深化改革的角度看，PPP模式的引入有利于打破垄断，引入民营资本参与基础设施项目的投资建设。但从目前实施情况看，由于我国的PPP项目大多属于公-公合作模式，通过PPP模式引入社会资本尤其是民营资本推动体制机制改革创新的效果尚不明显。
08
将PPP作为促进资本市场健康发展的重要工具
我国资本市场发展的起步较晚，且发展道路极为曲折，缺乏理性的机构投资者，对金融产品进行长期持有的投资理念没有形成，短期炒作现象十分普遍，投资主体结构不合理，机构投资者数量相对较少。资本市场对实体经济的支撑作用不充分。
我国金融产品结构不合理，主要金融业务集中于银行，且主要是传统的银行零售业务，并缺乏为企业提供全方位金融服务的系列产品，金融中介等批发业务严重不足。金融衍生工具发展滞后，创新手段明显不足。资本市场层次结构不合理，缺乏适应市场需求的多层次市场体系，难以满足实体经济转型升级及发展现代产业体系的需要。
我国PPP模式的健康发展同样需要资本市场的有力支撑。PPP基础设施项目现金流稳定，是开展资产证券化的理想标的。资产证券化具有成本低、期限长等特点，与PPP项目所需要的资金特征较为匹配。通过PPP方式实施基础设施项目建设，能有效降低地方政府的财政负担并平滑财政支出，符合政策支持方向。资产证券化是进入运营期的PPP项目进行再融资的理想的融资方式。
PPP模式运作不规范，成为当前我国在基础设施及公共服务领域促进PPP模式健康发展的重要障碍。利用资本市场信息敏锐、行为谨慎、投资理性等专业性特征，有利于推动市场审慎判断和评估PPP项目的运作模式、交易结构、风险分担机制及盈利模式。通过资产证券化与PPP项目的有效对接，倒逼PPP项目规范发展，提升PPP项目的整体运作水平。
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将PPP作为投融资领域反腐败的重要工具
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