尹塾智库丨第二十五讲 PPP系列

1987年我在天津大学的技经专业中安排《项目融资》。内容是PFl、BOT和ABS，特点是：有限追索、获特许经营权的SPV是项目融资的主体。2000年随着英国开始改称PPP，把内涵扩大至公私合作，但本质仍是项目融资，核心仍是特许经营权。十八大后财政部意图淡化上述特点，突出供应效率改善。我看还是回归融资进路BOT、效率进路PFl，恺撒归恺撒，上帝归上帝。

为规范PPP工作，财政部采用了物有所值评价VFM，但是用了一段各地恶评如潮，财政部进退失据。究其原因有三：一是英国的VFM针对于PFl模式，强调替代正当；二忽略了公共项目的费用效益分析；三忽略了准公共项目的财务分析。VFM强调了PPP对传统模式替代的正当性，忽略了项目本身价值的挖掘。建议正本清源适当回归，在建设项目财务评价中嵌入VFM为前置程序。

财政部发布了PPP的三种回报机制：使用者付费、政府付费、可行性缺口补助。这三种方式跟传统模式比毫无新意，束缚了私人的创新冲动。致使地方政府纷纷质问：这种傻子都能干的项目，加上财政保障，凭什么让私人资本做！这一问直击要害。PPP要寻找比传统模式效率更高的盈利模式，比如柏林公厕的增值模式、英国路灯捆绑模式和灯塔利益相关者纳税模式。

中国从1998年起学习凯恩斯拉动需求，辅之以系列改革，取得良好效果。2008年再用此方未有改革，遂变为滞胀。新政府提出强化供应侧改革，提出减税和鼓励民间资本投资两条进路，众所周知减税根本是与虎（财政部）谋皮。后一条路要开放最安全和最赚钱领域。最赚钱领域已经被央企占领，最安全的只有基础设施领域PPP了，再不成功则供应侧改革失败。

资本天性是追逐利润，别天真地认为资本参与PPP是热心公益。最佳的结果是公私双方坦诚合作，政府实现无债务风险的前提下公共品供应高效率。资本则追求：合理回报、合理风险分配、合同的柔性。柔性即再谈判机制设计，包括项目级、事件级两层，基本思路是对不确定性引发的状态改变进行补偿。柔性是信任的函数，公私双方分享风险分担产生的合作溢价实现激励。

PPP中的BOT族本质就是釆用有限追索的准风险投资的融资模式供应基础设施，银团提供资金不设置担保方式。倒逼SPV公司具有很强的设计项目盈利模式及其运作项目的能力，并要提供信用增级手段。借用流行的网络语言：任何不以结婚为目的的恋爱都是耍流氓，任何不以融资为目的的PPP都是开玩笑。现阶段否定PPP的融资本质，侈谈公共品供给效率就是水中月镜中花。

科斯在《经济学中的灯塔》描述了英国女王将灯塔的特许经营权授予私人，创造性的设计了灯塔税。灯塔税的设计原则是向公共品直接利益相关者征收，避免了关于征收原则的争论。灯塔税打破了公共品供给悖论，即收费违背公共品本质，不收费则供应不足。中国城市据此设计了向直接利益相关者即驾车人统征路桥费，避开了公共品由使用者付费的陷阱，解决了道桥供应难题。

PPP绕不开的梦魇就是特许经营，财政部始终淡化特许经营权，因为国家发改委早就出台了特许经营管理办法。特许经营是PPP绕不开的坎，也是其精髓。它能够解决PPP合同中排他条款的问题，能够用一个简单标的/特许经营权/招标或拍卖，能够精准地规制特许经营权人的经营行为。而淡化特许经营权虽然突出了伙伴和效率，但是像万金油一样模糊治疗却不能精准制导，靶向规制。

把PPP当融资模式应财政部管，把PPP当特许经营应发改委管，把PPP当项目也应发改委管。从能力看，发改委的25号令明显高于财政部113号文；从监管看财政部尚未出台有力措施，有关实施单位的规定必将随时间推移证明是错误的；发改委联手住建部、交通部、水利部、农业部即可利用原有体制对PPP运营进行监管。可以仿照国资委成立PPP局放在国办内，体制就顺了。