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秭归长江公路大桥（香溪长江公路大桥）是完善湖北“六纵五横一环”骨架公路网的重要接线工程，是带动“一江两山”旅游开发项目的重要控制性和基础性工程之一，是库区移民重大民生工程和三峡库区战备公路的战略性工程。2015年8月28日，湖北香溪长江公路大桥建设举行誓师大会，项目正式开工。三峡库区秭归县将结束跨长江及香溪河两岸通行艰难的历史，库区人民无不欢欣鼓舞，翘首期盼的天堑变通途的梦想终将实现。在同类桥型中，该项目施工难度为世界前列，跨度亚洲第一,长江桥净空高度第一，也是湖北首个PPP公路项目。从论证到立项、从物有所值评价到竞争性磋商、从签约到开工，一路艰辛，令人百感交集。
一、坚持立足根本，以路兴业
秭归县位于湖北西部，地处长江西陵峡畔，三峡工程坝上库首，是伟大爱国诗人屈原的故里，乃著名的“中国脐橙之乡”、三峡工程移民大县。据工程规划和调查统一，三峡工程直接淹没占地范围，涉及秭归县11个乡镇154个村，财产损失综合指标占三峡库区21个县市的10%，占湖北库区4个县区的53%。秭归有4个乡镇处于江北，8个乡镇处于江南。因库区蓄水，过去可涉水而过的香溪河变成了浩荡的水域，库区人民出行极为不便，柑桔运输靠肩挑背驼加车渡结合。在三峡库区县市中，秭归是唯一没有长江桥的县，多年来，全县上下一直在苦苦追寻大桥梦。在最初的方案中，只考虑了跨江桥，但美丽的香溪河两岸便被阻隔，且仍有两个乡镇的群众将被阻塞在大山深处。秭归的战略者放眼长远，没有简单的只考虑通行问题，而是将柑桔产业、旅游业、现代林业发展等纳入视野，实现以路兴业、以路致富。规划几经调整论证，设计了既有跨江桥又有跨香溪河大桥方案，中间用互通线将其有机连接，不仅解决了沿线广大群众的出行问题，而且将激励库岸沿线大力发展脐橙产业，待字闺中的屈原故里乐平里景区将面成于世，“四人风景线”(诗人、美人、巴人、野人)可有效融合，同时大桥所在区域也将是空中俯看三峡的最佳位置。
香溪长江公路大桥2009年纳入国务院批准的《三峡后续工作规划》。2012年10月，国家发改委以〔2012〕3432号文同意批复立项。2013年6月25日，国家发改委以〔2013〕1196号文件正式批复项目《工程可行性研究报告》。2014年3月28日，交通运输部以交函公路〔2014〕188号文批复香溪长江公路大桥初步设计。
香溪长江公路大桥距三峡大坝上游约30公里，全长5.617公里。其中：跨长江大桥采用主跨519米的中承式钢箱桁架拱桥方案，桥长 883.2米，香溪河大桥采用主跨470米的双塔双索面组合混合梁斜拉桥方案，桥长1058米;两岸接线长3.754公里。全线采用双向四车道一级公路标准建设，设计速度为60km/h，路基和桥梁宽度23米(主桥不含拉索区)。该项目由武汉市政建设集团作为牵头方与中铁大桥局七公司、武汉市市政路桥有限公司组成联合体投资建设，项目概算总投资20.98亿元，建设期4年。在长江“黄金水道”上，由县级政府争取立项、批复、建设的长江大桥，目前仅秭归一家。项目建成后，可使国家高速公路沪蓉线和沪渝线相互连通，对于拓展高速公路的辐射范围，整合鄂西旅游资源，服务武陵山片区经济社会发展，促进三峡库区经济社会发展，改善库区人民群众生产生活条件和移民安稳致富具有十分重要的意义。
二、坚持创新机制，实现共赢
国家发改委批复该项目为政府收费还贷建设项目，批复项目资本金为6亿元，由三峡后续规划资金2.5亿元和秭归县安排财政性资金3.5亿元构成，其余近15亿元建设资金利用国内银行贷款解决。由于秭归县是国家级贫困县，县域经济发展基础薄弱，2014年底全县公共财政预算收入仅7亿元，县级财政只能满足基本运转，无财力实施该项目。同时金融机构对政府贷款存在政策障碍，全部由社会资本投资又缺乏吸引力，一时间项目陷入了资金困境。通过一年多的探索，秭归县决定采用PPP模式解决项目建设融资难题。在各级党委政府和部门支持下，取得了明显成效。
根据中交第二公路勘测设计院对项目进行的投资评估分析，20年收费期收费收入合计为23.66亿元，固定资产投资和运营成本等合计支出为34.85亿元，净缺口11.19亿元。依据该结论，仅靠政府投入或者单纯依靠社会资本投入，该项目都无法实施。为突破建设资金瓶颈，发挥政府资金四两拨千斤的作用，用政府资金“一瓢水”，带动银行“一井水”，搅动民间资本“一江水”，秭归县按照让社会资本有一定合理利润的原则，确定了香溪大桥建设的投资架构，即，注册资金1.68亿元(其中政府投入0.68亿元)，政府补贴9.32亿元，其余10亿元通过合作人担保，由项目公司向银行贷款解决。为寻求优质社会资本，共同建设项目，秭归县进行了如下探索创新：
(一)创新合作机制。项目由秭归县政府授权的单位，与PPP合作人共同成立特殊目的公司(SPV，简称项目公司)，项目公司注册资本1.68亿元，政府、PPP合作人分别出资40%、60%。政府出资作为特殊股份，不要求返本及分红。秭归县政府依法授予项目公司特许经营权，特许经营期20年。
(二)创新长期稳定的投资回报机制。香溪大桥项目经济效益不高，项目不能覆盖投资运营成本，为保障PPP合作人长期稳定的投资回报，一是安排政府投资补助。秭归县政府在注册资本之外，在建设期安排最高限额8.32亿元的投资补助，项目总投资21亿元和政府投资补助的差额，由合作人负责筹措并独立承担完整的筹措法律责任。二是安排项目运营培育期资金补助。运营期前5年政府安排补助资金1亿元，或在县城规划区内无偿提供 300 亩土地。三是采取PPP合作人和施工单位一体的模式，降低工程成本。四是建立最低收益补偿机制。即收费年限到期后，收入仍不足以覆盖投资运营成本的，秭归县政府承诺以5000亩林地的开发及收益权作为补偿。若新建通过项目的高速公路，项目整体收购的收益，由政府和PPP合作人按照5：5的比例分成。
(三)创新有效的风险分担机制。按照 “风险由最适宜的一方来承担”、“政策、法律和最低需求风险等由政府承担”的原则，香溪大桥项目建设、财务、运营维护等商业风险主要由PPP合作人承担。秭归县政府主要承担政策和法律风险：一是若项目收费标准低于20元/标准车次，按实际发生收费车次对差额据实进行补贴。二是根据《投资评估报告》分析，在政府补助10亿元的情况下，20年收费期仍不能全部收回投资，政府协助项目公司按照《收费公路管理条例》的规定申请延长收费5年。三是秭归县承诺特许经营期内该县不再规划建设长江大桥。
三、坚持依法依规，突破常规
秭归县严格按照相关法律法规，突破常规，运用“物有所值”的理念和方法，规范项目各个操作环节，确保项目符合PPP的内涵要义、必备特征和机制原理，创下了我省PPP项目“多个第一”。
(一)首个聘请“咨询+法律”专业服务团队提供全过程服务。由设计咨询机构和法律团队，为项目定量评估、合作方案设计、PPP合作人招标、合同制定谈判等方面提供服务。
(三)首个通过地方人大审议。秭归县政府向县人大常委会报送《关于采用PPP模式建设香溪长江公路大桥的议案》并获得通过，为项目实施提供重要保障。下一步将按人大决议，将PPP合同中政府支付义务，纳入中长期财政规划和年度预算。
(四)首个采用竞争性磋商采购方式。2015年1月22日财政部发布《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》后，我们迅速响应，发布项目《竞争性磋商文件》，按“先明确采购需求、后竞争报价”的两阶段采购模式,启动采购程序。
(五)首个采取“一个项目、两个平台”采购方式。在“PPP合作人和承包商一体”模式下，为避免监管冲突，我们采取“一个项目、两个平台”，即先通过省政府采购中心竞争性磋商确定合作人排序名单，再通过省公共资源交易中心公开招标确定施工承包商名单，最后谈判确定PPP合作人，保障项目推进。
通过项目实践，秭归县认为在经济新常态下，采用PPP模式建设公共基础设施切实可行，对拉动投资、稳增长具有很强的推动作用。一是有利于拓宽基础设施建设融资渠道，破解融资难的问题。秭归县是国家贫困县，香溪大桥自身经济效益不高，不采取PPP模式，项目无法建成。二是有利于控制政府性债务。项目债务由合伙人担保，项目公司独立承担民事法律责任，政府更不存在隐形债务风险。三是有利于激活社会资本。创新社会资本投融资方式，为经济发展提供持久的动力,提升公共服务的供给效率和质量。(韩军 李俊)
素材来源：湖北省人民政府官网
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