【PPP资产证券化】PPP资产证券化法律解析之五——污水处理类基本操作流程及主要法规指引

 随着中国供水量的稳步增加，我国污水排放量亦呈现快速增长趋势，水体污染问题日益突出。根据环保部《全国环境统计公报》，2004年至2014年我国废水排放总量由482.41亿吨上升至716.20亿吨，复合增长率达到4.03%，伴随着我国工业化和城镇化进程的加快，我国污水排放量将进一步增加。以2014年为例，全国废水排放量716.2亿吨，比2013年增加3.0%。工业废水排放量205.3亿吨，占废水排放总量的28.7%。城镇生活污水排放量510.3亿吨，占废水排放总量的71.3%。近年来，城市污水处理设施建设取得较大进展，污水处理能力日益提升。[1]与此同时，国家各项环保条例、政策的陆续出台亦给予污水处理行业以法律和政策保障。

（一）污水处理类资产证券化项目发展现状

污水处理类资产证券化项目以污水处理费收益权作为基础资产，本类别的资产证券化产品在《通知》发布后立即成为市场上的热点，在各地区上报“PPP证券化”的41单项目中，污水垃圾处理项目占比超过一半。而在最新发行的4单PPP资产证券化项目中，污水处理类便占据了2单。

根据我们对已公布的数据进行统计，截止2017年3月中旬，包括PPP资产证券化项目在内已有8单污水处理类资产证券化产品成功发行，发行金额超过50亿。相关产品的发行信息如下（以发行时间排序）：

从已发行的情况来看，污水处理类资产证券化产品具有如下特点：

（1）发行年限长

虽然污水处理类资产证券化产品的融资规模较小，平均金额为6.87亿元，但行业的市场化水平较高，盈利模式清晰，现金流较好，且2017年3月新发的两单PPP资产证券化产品的发行年限均长达15年以上，说明污水处理行业在资产证券化方面拥有巨大潜力。

（2）证券偿付来源为污水处理费

截至目前，污水处理类ABS产品的基础资产均为原始权益人所享有的特定时期内就提供污水处理服务而取得的污水处理收费收益权，就PPP项目收益来源而言为使用者付费。

（3）供水收费权与污水处理收费权可打包发行

根据《资产证券化业务基础资产负面清单指引》的规定，法律界定及业务形态属于不同类型且缺乏相关性的资产组合，如基础资产中包含企业应收账款、高速公路收费权等两种或两种以上不同类型资产，不能作为资产证券化业务的基础资产。但是，从实务操作中来看，云南水务水费收费权资产支持专项计划的基础资产是景洪市的自来水供水及污水处理收费权以及山东青州地区的自来水供水收费权，从这个案例来看，在一个资产支持专项计划中包含供水收费权与污水处理收费权两种不同类型基础资产的组合方式得到了监管部门的认可。

（二）污水处理类PPP项目发展现状

早在2004年，建设部颁布的《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部令第126号）就将污水处理行业纳入了实行市场化改革的公用事业范围内。[2]为推动我国污水处理PPP项目的发展，国家制定了一系列涉及污水处理PPP模式的政策规范。

（1）《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金[2016]90号）要求“在垃圾处理、污水处理等公共服务领域，项目一般有现金流，市场化程度较高，PPP模式运用较为广泛，操作相对成熟，各地新建项目要“强制”应用PPP模式，中央财政将逐步减少并取消专项建设资金补助。”

（2）《关于进一步鼓励和引导民间资本进入城市供水、燃气、供热、污水和垃圾处理行业的意见》（建城[2016]208号）要求“民间资本可以采取独资、合资等方式直接投资城镇燃气、供热、垃圾处理设施建设和运营。可以采取合作、参股等方式参与供水、污水处理设施建设和经营。具备条件的民营企业可作为专业运营商，受托运营供水、燃气、供热、污水和垃圾处理设施。鼓励民间资本通过政府和社会资本合作（PPP）模式参与市政公用设施建设运营。”

（3）《国家发展和改革委员会关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资[2016]1744号）要求“采取特许经营方式建设的城市供水、供热、供气、污水垃圾处理、地下综合管廊、园区基础设施、道路桥梁以及公共停车场等项目。”

（4）《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60号）要求“通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种方式，鼓励社会资本投资城镇供水、供热、燃气、污水垃圾处理、建筑垃圾资源化利用和处理、城市综合管廊、公园配套服务、公共交通、停车设施等市政基础设施项目，政府依法选择符合要求的经营者。政府可采用委托经营或转让—经营—转让（TOT）等方式，将已经建成的市政基础设施项目转交给社会资本运营管理。”

此外，国务院于2015年4月2日印发《水污染防治行动计划》，指出要鼓励发展包括系统设计、设备成套、工程施工、调试运行、维护管理的环保服务总承包模式、政府和社会资本合作模式等。以污水、垃圾处理和工业园区为重点，推行环境污染第三方治理；财政部、环保部于2015年4月9日联合印发了《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》（财建[2015]90号），共同推进水污染防治领域的PPP工作。

根据国家发改委传统基础设施领域PPP项目库数据显示，截止2017年2月底，共入库15966个PPP项目，投资总额约为15.9万亿元。其中，重大市政工程领域项目数高居第一为8838个，总投资额位居第二为48504亿元，分别占到入库总数、总投资额的55%、30%，其中污水垃圾处理项目共有3071个占比34.7%，总投资额为6533亿元占比13.5%，平均每个项目投资额约为2.13亿元。

根据财政部全国PPP综合信息平台项目库数据显示，截止2016年12月底，各地推出的PPP项目数量已经达到11260个，投资总额约为13.5万亿元。其中，市政工程行业项目数高居第一为3998个，总投资额位居第二为37801亿元，分别占到入库项目总数、总投资额的35%、28%，其中污水处理项目共有918个占比23%。[3]该918个污水处理项目具体投资金额分布见下表：

由上述数据可见，虽然污水处理项目的平均投资额较低，但其数量众多。与此同时，根据《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金[2016]90号），污水处理新建项目要“强制”应用PPP模式，因此污水处理PPP市场的前景巨大，能够为污水处理类PPP资产证券化囤积大量的基础资产。

发行污水处理类PPP资产证券化产品从组建基础资产池到资产支持证券清偿，其基本操作流程如下：

如本文第二条所述，律师事务所作为重要的中介结构，在资产证券化的过程中需要进行法律尽职调查，出具法律意见书，对资产证券化的整个发行过程提供法律支持服务。我们总结了污水处理类资产证券化过程中可能涉及的主要法规、部委规章等如下表：

[1] 截至2015年，全国城镇污水处理能力已达到 2.17 亿立方米/日，城市污水处理率达到92%县城污水处理率达到85%，全国城镇污水处理设施建设基本完成“十二五”规划目标。

[2] 《市政公用事业特许经营管理办法》第二条规定：本办法所称市政公用事业特许经营，是指政府按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务的制度。城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业，依法实施特许经营的，适用本办法。

[3] 财政部《全国PPP综合信息平台项目库季报第3期》中明确：以《国务院办公厅转发<财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见>的通知》（国办发〔2015〕42号）确定的13个行业为基本依据，充分考虑预算司、经建司采用的行业划分标准等，确定PPP综合信息平台项目库的行业划分，包括一级行业及其二级行业。一级行业19个：能源、交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、市政工程、片区开发、农业、林业、科技、保障性安居工程、旅游、医疗卫生、养老、教育、文化、体育、社会保障、政府基础设施和其他。根据各方意见，自2016年3月起，将“污水处理”二级行业由“生态建设和环境保护”划转至“市政工程”。