PPP职权划分渐清晰财政部、发改委各有侧重

PPP项目模型搭建，多需要财政出资、后续付费等，其中存量项目转成PPP无需去发改委立项，因而财政部牵头完成了很多PPP政策、流程设计等工作；但新建项目，走发改系统审批立项仍是绕不开的流程。

　　这轮PPP热潮，最先由财政部推动，发改委后也加入。两部委职能跟PPP项目均有关联，但两部委出台相关政策部分存在差异，也让市场有些困惑，厘清部门职责为市场期待。

　　从目前消息释放情况来看，8月30日，发改委发文要求做好传统基础设施领域PPP有关工作；而财政部副部长史耀斌在考察地方PPP工作时表示，财政部要发挥好在公共服务领域推进PPP工作的牵头作用。

　　有市场人士直言，这可能意味着两部委各管一块，跟此前的预期还是有差距。不过，也有地方政府和PPP项目公司方对21世纪经济报道记者表示，两部委文件规定上的差异，对实践影响并不是太大。

　　部门职责厘清？

　　7月7日，国务院常务会议听取PPP模式推广情况汇报，开始厘清有关部门职责。

　　会议认为，推广PPP模式，对推进结构性改革尤其是供给侧结构性改革，增加有效供给，实施创新驱动发展战略，推动大众创业、万众创新，发展新经济，促进稳增长、补短板、扩就业、惠民生，具有重要意义。

　　针对当前这方面存在的政策衔接配套不足、社会资本参与度不高等问题，国务院常务会议厘清了有关部门职责。

　　有接近决策层人士当时对21世纪经济报道记者表示，此次会议之后，会有配套政策出台，部门职责厘清方面值得期待。

　　8月18日，发改委主管媒体发布消息，表示PPP分工一锤定音，依据是发改委印发的《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（以下简称《通知》）。

　　发改委主管媒体当时采访业内专家表示，《通知》的印发标志着我国推进PPP工作职责分工更加明确，发改委负责传统基础设施领域PPP项目，公共服务领域PPP项目由财政部牵头负责。

　　《通知》直到8月30日，才正式对外公开。《通知》由发改委投资司发布，列明了传统基础设施领域推广PPP模式重点项目，包括能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、重大市政工程领域。

　　7月7日国务院常务会议之后，财政部尚未就PPP发布新的文件。不过，财政部主管官员近期去地方调研PPP项目时，提到了部门职责分工。

　　如7月23日，财政部副部长史耀斌在成都带队对四川省PPP工作开展调研督导，期间座谈会上表示，党中央、国务院对PPP工作高度重视，7月7日国务院常务会议专题研究部署推进PPP工作，进一步明确要求财政部要发挥好在公共服务领域推进PPP工作的牵头作用。

　　8月24日至25日，史耀斌带队赴湖南省开展PPP工作调研督导时，再次重申7月7日国务院常务会议进一步明确要求财政部要发挥好在公共服务领域推进PPP工作的牵头作用。

　　对此，多位业内人士对21世纪经济报道记者直言，一些公共服务就是靠传统基础设施来提供，基础设施和公共服务是切割不开的。PPP模式的推广，根本是为了提供高效的公共服务，按行业来分，有传统基建领域，还有其他——将PPP模式切割成不同模块，跟当初统一相关政策的期待有差距。

　　有地方交通系统官员对21世纪经济报道记者表示，地方当然是希望PPP的政策能统一口径出台，最好是由一个部门集中发布。现在释放的消息跟预期有差距，但发改委推传统基建领域、财政部牵头公共服务，算是在既有条件下，各部门各自发挥传统优势的结果。

　　影响几何？

　　目前，两部委仍在推动PPP相关工作。

　　据21世纪经济报道记者了解，从8月30日开始为期五天，财政部联合19个部委征集的第三批PPP示范项目，进入到专家评审阶段，筛选第三批示范项目。按照工作计划，第三批PPP示范项目清单9月初将公布。

　　对于两部委的职责分工，上述地方交通部门官员对21世纪经济报道记者表示，这并不会对地方PPP项目实际工作造成太多困扰，因为当地PPP推广采用的是“双轨制”，即由发改和财政系统联合发文、联合审批项目。而交通领域的项目，基本按照工程项目，走的是招投标办法；在项目合规上，为规避风险，基本会参考两家政策规定。

　　但也有不同的声音。东部某省财政厅PPP中心相关负责人对21世纪经济报道记者表示，这可能会带来实际工作上的困惑。

　　“我们省经过这一两年的推广，原来部分地市级政府由发改系统牵头，最近都陆续转由财政牵头。这轮PPP热潮中，大多数项目都需要财政付费，纳入跨年度预算，财政牵头有其优势；另外，发改委并没有专门机构、人手相对有限。现在部门职责这么一分，不同于现在形成的财政牵头的格局。”该PPP中心负责人称。

　　不过，该负责人进一步表示，地市级政府、省级政府推广PPP，最终目的是要促进项目落地，发改和财政系统必须要合作，一般都是两部门联合发文。

　　很多PPP项目落地，财政和发改是绕不开的职能部门。此轮PPP模式推广初衷之一，在于减轻地方政府存量债务、减轻财政支出压力，PPP项目模型搭建，多需要财政出资、后续付费等，其中存量项目转成PPP无需去发改委立项，因而财政部牵头完成了很多PPP政策、流程设计等工作；但新建项目，走发改系统审批立项仍是绕不开的流程。

　　一环保园林类公司负责人对21世纪经济报道记者表示，在做PPP具体项目时，立项、可研等仍然要报批发改委，现在PPP模式相比之前特许经营，多了两个环节，分别是“物有所值”和“财政可承受能力”报告，这需要报财政部门批。

　　该负责人直言，“两部委规定上的差异，对于具体项目并没有太大影响。”

　　还有PPP专业咨询机构人士对21世纪经济报道记者表示，一些地方做PPP具体项目时，发改和财政系统还有互相推诿的状况，PPP毕竟比较专业，哪家牵头需要承担相应责任。

　　该机构人士也表示，发改委投资司的这个通知会让地方政府有点无所适从，但地方发改和财政都是地方政府职能部门，进一步协调空间较大，两家合作来推PPP模式的可能性较大。

财政事权：强中央 保地方 减共管

合理划分中央与地方财政事权和支出责任，是政府有效提供基本公共服务的前提和保障，也是推动国家治理体系和治理能力现代化的客观需要。改革将适度加强中央的财政事权，保障地方履行财政事权，减少并规范中央与地方共同的财政事权。同时，明确中央财政事权由中央承担支出责任，地方财政事权由地方承担支出责任—

　　近日，国务院印发了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（以下简称《意见》），对推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革做出全面部署。8月25日，财政部有关负责人就有关问题接受了《经济日报》记者采访。

　　改革央地财政关系

　　中央与地方事权和支出责任划分是理顺政府间财政关系的前提和基础，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方面。党的十八届三中、四中、五中全会明确提出了建立事权和支出责任相适应的制度、适度加强中央事权和支出责任、推进各级政府事权规范化、法律化的要求。

　　从财政事权和支出责任划分的改革历程看，改革开放以来，中央与地方财政关系经历了从高度集中的统收统支到“分灶吃饭”、包干制，再到分税制财政体制的变化，财政事权和支出责任划分逐渐明确，特别是1994年实施的分税制改革，初步构建了中国特色社会主义制度下中央与地方财政事权和支出责任划分的体系框架。

　　“在新形势下，财政事权和支出责任划分与推进财税改革和国家治理现代化要求相比，越来越不适应。”财政部有关负责人表示。

　　该负责人介绍，现有问题主要表现在：一是政府职能定位不清，一些本可由市场调节或社会承担的事务，财政包揽过多，同时一些本应由政府承担的基本公共服务，财政承担不够；二是中央与地方财政事权和支出责任划分不尽合理，一些本应由中央直接负责的事务交给地方承担，一些宜由地方负责的事务，中央承担过多；三是不少中央和地方提供基本公共服务的职责交叉重叠，共同承担的事项较多；四是省以下财政事权和支出责任划分不尽规范；五是有的财政事权和支出责任划分缺乏法律依据，法治化、规范化程度不高。

　　该负责人表示，《意见》是国务院第一次比较系统提出从事权和支出责任划分即政府公共权力纵向配置角度推进财税体制改革的重要文件，是当前和今后一个时期科学、合理、规范划分各级政府提供基本公共服务职责的综合性、指导性和纲领性文件。

　　抓好财政事权划分

　　《意见》明确，财政事权是一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责，支出责任是政府履行财政事权的支出义务和保障。

　　“政府间事权划分不仅涉及行政权划分，还涉及立法、司法等广义公共服务部门，是‘大事权’的概念。我国完善社会主义市场经济制度、加快政府职能转变、推进法治化还需要一个过程，短期内全面推进事权和支出责任划分改革的条件尚不成熟。”财政部有关负责人解释。

　　该负责人介绍，这次改革选择从财政事权入手，主要基于以下几方面考虑：

　　一是从财政事权划分入手推进改革具备一定的基础。随着我国经济社会发展和财政收入规模扩大，政府提供基本公共服务的能力和保障水平也不断提高，加上政府职能的加快转变，划分中央与地方财政事权的条件已经初步具备。新修订的《预算法》颁布实施，也为推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革奠定了法律基础。

　　二是从财政事权划分入手推进改革可以从根本上破解改革发展面临的诸多紧迫难题。当前，中央与地方收入划分需要进一步理顺、中央对地方专项转移支付需要进一步清理整合、地区间基本公共服务均等化需要大力推进，财政资金的使用效益需要进一步提高，这些都需要以明确政府的财政事权划分并相应界定各级政府的支出责任为前提，从财政事权划分入手推进改革可以起到“牵一发而动全身”的效果。

　　三是从财政事权划分入手推进改革可以为全面推进事权划分改革奠定基础和创造条件。事权划分改革涉及面广、难度大，不可能一蹴而就，一些成熟市场国家的事权划分经历了数百年的逐步演进。财政事权是政府事权的重要组成部分，从合理划分财政事权入手破冰中央与地方事权划分改革，先局部后整体，既抓住了提供基本公共服务这一政府核心职责，又能够为全面推进事权划分改革积累经验、蹚出路子。

　　明确分领域时间表

　　各国事权划分都必须遵循普遍的规律和内在的逻辑，具有一定共性，但受历史背景、政治环境、经济发展、全球化进程等因素影响，又各有不同。

　　“《意见》既遵循事权划分的一般规律，并坚持法治化规范化；又立足我国经济社会发展阶段、历史背景等基本国情，坚持马克思主义政治经济学为指导，构建中国特色社会主义制度下财政事权和支出责任划分模式。”财政部有关负责人强调，《意见》坚持中国特色社会主义道路和党的领导、坚持财政事权由中央决定、适度加强中央的财政事权并保有比成熟市场经济国家相对多一些的共同财政事权、激励地方政府主动作为。

　　“在完善‘中央决策、地方执行’的机制基础上，明确中央在财政事权确认和划分上的决定权，维护中央权威，加强国家统一管理，确保法制统一、政令统一、市场统一。同时，对经中央决定属于地方的财政事权，要通过合理有效方式授予地方，保证地方政府在授权范围内依法履行地方财政事权的权利。”该负责人说。

　　《意见》明确了财政事权和支出责任划分改革的主要内容：一是要适度加强中央的财政事权；二是要保障和督促地方履行财政事权；三是要在现有基础上减少并规范中央与地方共同的财政事权；四是要建立财政事权划分动态调整机制；五是对中央和地方的财政事权要分别确定由中央和地方承担支出责任；六是对中央与地方共同财政事权要区分情况划分支出责任；七是要加快省以下财政事权和支出责任划分改革。

　　据悉，《意见》还提出了分领域推进的工作安排：2016年选取国防、外交等领域率先启动财政事权和支出责任划分改革。2017年至2018年争取在教育、医疗卫生、环境保护、交通运输等基本公共服务领域取得突破性进展。2019年至2020年基本完成主要领域改革，推动形成保障财政事权和支出责任划分科学合理的法律体系。

　　“财政事权和支出责任划分改革不仅涉及中央与地方、部门之间的利益调整，还会牵扯到人、财、物的划转，十分复杂。在推进各领域改革过程中，要强化大局意识，站在国家整体利益、根本利益、长远利益的立场上思考问题、推进改革，绝不能因局部利益和眼前利益影响甚至拖累改革进程。”该负责人说。

捕捉PPP红利新机遇 险资拟多模式投基建

随着由财政部牵头的多部委第三批PPP示范项目清单落地预期的日益强化，相当数量的保险机构正在积极准备，以期捕捉相关红利机遇，保险资金PPP投资的增量可期。

而随着投资范围的进一步拓宽，参与模式的不断创新，保险资金“输血”地方基建项目的资金量也将日趋增加。

险资PPP投资增量可期

作为地方基础设施领域最主要的机构投资者之一，近年来保险机构一直积极投身于地方基建项目，投资模式主要为基础设施债权投资计划和基础设施股权投资计划。

据保监会相关统计数据显示，截至今年5月末，保险资产管理机构累计发起设立基础设施债权投资计划300项、基础设施股权投资计划17项，合计注册（备案）规模8938.26亿元。保险资金投资的基础设施项目主要集中在交通、能源和市政行业，投资规模分别为3994.14亿元、2294.4亿元和781.1亿元。

按照保险投资圈人士的说法，当前，我国稳增长力度不断加大，“一带一路”战略积极推进，资本密集型的基础设施项目投资规模巨大，未来一段时期，保险业对接PPP模式面临重大战略机遇。“如保险资金作为PPP项目的出资方，其投资收益的安全性和收益性都具有较高的保障机制和明确的实现方式。因此，未来保险资金很可能会顺应地方政府投融资市场化改革的新机会，加大对收费定价机制透明、具有预期稳定现金流或具有明确退出安排的优质PPP项目的投资力度和资金支持。”

多家大型保险机构人士告诉记者，未来保险机构有望以4种方式参与PPP投资。一是作为财务投资者投资PPP项目，即保险资金通过债权、股权、股债结合等方式，间接为PPP项目提供融资，获取财务收益回报；二是作为有限合伙人（LP）设立PPP基金，根据保险资金的收益分配机制，可分为名股实债和股权投资两种；三是作为风险管理者参与PPP项目，如通过推广建工险、企财险、责任险、意外险等险种的方式，降低PPP各方风险，又如发挥信用保证保险的增信作用，提升项目信用等级，降低PPP项目的融资成本；四是保险机构与各类产业资本组成联合体，共同参与PPP项目，由保险机构负责项目融资，产业资本负责建筑设计、运营维护等工作。

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