加快提供保障性住房是当前政府解决民生问题的一个重大事项。巨额的开支，仅依靠政府财政投入是不可能实现的，政府大包大揽也不是能保证较高效率的好模式。显然，必须积极引导、拉动社会资金的参与，才能顺利实现保障房建设目标。
??当 前保障性住房包括廉租房、公租房和经济适用房等。鉴于各地经济适用房、“双限房”供给方面漏洞甚多、弊病丛生、管理成本甚高而扭曲现象防不胜防的现实，除 “共有产权”式的有利于封杀套利空间的经济适用房之外，我们原则上并不支持再继续提供完全产权经济适用房。因此，本文讨论的保障房建设，主要是如何通过 PPP提供公共租赁住房（包括廉租房和棚户区改造）。
??公共租赁住房的PPP提供模式
??公共租赁住房的房租相对较高（但仍低于市 场价格），且征收稳定。公共租赁住房的建设成本，可以通过房租部分收回，如果政府再给予适当的补贴或政策优惠条件，经营者则可以通过对其建成后的经营管 理，收回成本并获得一定利润。因此，对于公租房的提供，我们可以考虑PPP大概念下的以下两种具体形式：
??建议一：政府与投资机构合作，采用BOT模式提供
??BOT 是Build（建设）、Operate（经营）、Transfer（转让）三个英文单词的缩写，代表着一个完整的项目融资、建设和运营时段，现在已成为 PPP管理模式下的重要形式。这种形式的基本思路是，由政府授权项目公司，对项目进行建设和经营管理，项目公司在经营管理期收回投资并获得合理的商业利 润，最后根据协议，将该项目无偿转让给相应的政府管理机构。这种方式在中国已被广泛应用于水务、发电、垃圾处理等多个领域中的建设项目，在政府的公共租赁 住房建设管理中，也存在广泛的应用空间。
??政府公共租赁住房建设选择BOT方式，主要基于以下几个原因：
??首先，公共租赁住房所收的房租比廉租房高，投资者在建成后如继续持有经营权，通过房租可收回一定投资成本，如果政府再给予一定补贴或优惠政策条件，投资者可通过对公共租赁住房的建设、经营收回投资并获得一定的投资回报。
??其次，通过BOT方式实施公共租赁住房建设，可为政府在更长的时间段实际融入更多建设资金，让更多民营资本在更长的时间段上参与公共租赁住房的建设与提供。 民营资本除了利用自有资金进行建设外，还可通过资本市场为公共租赁房建设融资，从而进一步扩大公共租赁房建设的融资渠道。
??再次，提高资产运 营效率。在由民营部门建设的公共租赁房完工后，继续由民营部门进行经营管理，不再是原来惯常的由政府公共部门自身运营，这样可提高经营管理的效率，因为民 营部门对市场有着更敏锐的洞察力，更细致、先进的管理机制，以及丰富的专业运作经验。这也有利于让政府公共部门从一些繁琐的事务中摆脱出来。
??第四，可以明显减轻政府履行公共职能的资金压力。民营部门是在一个相当长的时间段内，实施对项目的建设和竣工后的运营管理，才收回全部投资，合同期过后，政 府可无条件根据BOT合约收回公共租赁房的全部产权。这近乎于，政府经过特许权的阶段性操作，在不花钱的情况下，提供了原来只有大笔花钱才能办成的公租房 供给。
??第五，总体上可显著加快政府保障性住房建设步伐。由于BOT方式中，政府投入很少或根本不用账面财力投入，完全由民营资本进行建设和管理，这样可大大加快廉租房建设步伐，让更多的中低收入家庭尽早改善住房条件。
??BOT基本操作过程是：政府公共部门确定公共租赁房规划与建设项目后，对该项目进行公开招标，中标单位就此项目成立项目公司，由项目公司负责对项目进行融资、建设并管理（也可委托其他公司进行管理），经营期过后把所有项目资产转交给政府相关公共部门。
??由于项目是公共租赁房，其现金流量可能不足以使民营部门在收回投资时伴有合理回报，此时政府可通过现金流量补贴的形式，使其能收回投资并得到合理投资回报。补贴有两种方式，一是补贴给公租房使用者，再经房租形式由经营者收取，二是直接补贴给经营者。
??凡是包括必要的政府补贴的BOT方式，其关键是合理确定现金补贴量，这涉及企业能否实现合理的投资回报。现金流量补贴的高低通常与经营的期限长短成负相关，即经营期限越长，政府现金补贴越小，反之越大。
??建议二：与私人持有者合作
??前面几种建议都是针对新建的保障性住房，但提供保障性住房，除了新建外，还可通过私人拥有产权的住房来提供。政府通过社会中介公司，收集一定数量符合保障性 住房条件的闲置的私人产权住房，对这些私人产权住房给予一定优惠条件（如房租税收优惠等），让房主提供给需要公共租赁住房的人。如果公共租赁住房的房租水 平与他们的出租价格相比过低，政府可通过对出租者补贴或对入住者补贴的方式来解决问题。
??政府通过与住房私人持有产权者合作的方式提供公共租 赁住房，有三大优点：一是能很快提供出公共租赁住房，而不像新建设住房那样，需较长时间才能投入使用；二是政府可以灵活掌握提供的数量，需求量大时，政府 可以多寻找一些房源，而需求较少时，政府便没有必要寻找更多房源；三是实现社会资源配置的优化，让社会闲置住房发挥积极的准公共品作用。一些资料显示，目 前中国城市存在为数可观的空置房，如果能加以利用，可有效减缓当前住房压力，并产生遏制房价快速上升的效应。
??私人部门也可以成为开发商。目前一些开发商手中有不少存量房，一时也出售不了。政府可以通过按揭的方式从开发商手中购入这些住房。
??棚户区改造的PPP模式
??棚户区改造主要是根据已有资源（指棚户区土地），为原有居住者建设新住房。如果原有资源价值较高，开发商可能会通过在原来的土地上进行开发经营，除了将原来 的居住者合理安排之外，还会得到一定合理回报。而在原来的资源价值不高的情况下，如何让社会资本进入参与棚户区改造，将成为一个问题，其关键是，如何让原 有居住者得到合理的住房，同时，又让社会资本得到合理的回报。
??建议一、土地资源价值较高情况下的PPP模式选择
??当土地资源价 值较高时，政府不需要进行补贴就可以完成对棚户区改造。主要做法是政府代表公众方选择一个社会资本方，由社会资本方出资，对居民通过进行补偿或安置的方式 解决居住问题，社会资本方对原来的土地资源进行开发获得合理回报。这里最关键的问题是社会资本方利益与补偿标准的确定。应当建立一个动态的补偿机制，在居 民与社会资本方之间达到合理的平衡点。
??建议二、土地资源价值不太高的情况下PPP模式的选择
??当土地资源价值不高时，如果没有财政资金支持，可能就难以采用PPP模式。如果财政给予适当补贴，即可采用如下PPP形式：选择一个合 作伙伴，确定棚户改造的资金需求和资金缺口，在完成棚户改造的目标下，由原来财政资金一次拨付给社会资本方，转变为政府根据棚户区改造的绩效将资金分若干 年份拨付给社会资本方。这种方式可以减轻当期财政支付压力，也可确保住房质量。
??棚户区改造问题，主要需要确定政府承担责任的边界，如果过大会增加财政负担，如果过低会增加居民负担。
运用PPP模式促进保障房建设的建议
内容摘要：我国保障房建设任务艰巨、资金压力大，需要创新方式，运用国际上成熟的政府和社会资本合作(PPP)模式，吸引社会资本参与。运用PPP模式推进保障房建设具有可行性：一是有利的政策导向，二是良好的运作基础，三是相对稳定的投资回报。根据我国现状，本报告提出对于新建公租房可以试行“建设—运营—转让(BOT)模式”、融合共有产权的“建设—运营—出售(BOS)模式”、房地产信托投资基金模式(REITs)和住房合作社模式;对于某些闲置房源可以实行收储模式;设立保障房PPP引导基金。完善相关的配套政策相关的法律法规、设立专门PPP协调机构、完善土地政策、财税政策和金融政策，全面推进保障房建设，加快实现住有所居的目标。
关键词：保障房，PPP，模式，政策建议
当前，对于棚户区改造安置住房、廉租住房、公共租赁房等保障性住房，由于其收益较低，很难吸引社会资本，多由政府部门管辖的住房保障中心或者平台企业负责运营和建设，资金主要来自各级财政。而政府财力十分有限，需要创新体制机制，加大吸引社会资本力度。笔者认为，在保障房领域运用PPP模式可减轻地方政府财政压力，提高公共服务的保障水平。
一、运用PPP模式建设保障房的可行性分析
运用PPP模式，吸引社会资本参与保障房建设，可缓解财政压力，提高建设质量和管理水平，分散和降低风险，不仅必要而且可行。
(一)积极的政策导向
2010年国务院颁布的《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，进一步明确和细化了“非公经济36条”。该《意见》第三部分第十二条规定，“鼓励民间资本参与政策性住房建设。支持和引导民间资本投资建设经济适用住房、公共租赁住房等政策性住房，参与棚户区改造，享受相应的政策性住房建设政策。”这为民间资本参与保障房建设、为PPP模式在保障房建设中的应用提供了政策支持。党的十八届三中全会《决定》特别强调发挥市场在资源配置中的决定性作用，鼓励社会资本参与城市基础设施建设和管理。这些有利于民间资本投资的政策对于吸引民间资本积极参与保障房建设十分重要。
(二)良好的运作基础
PPP模式作为一种公私合作、实现“双赢”或“多赢”的运营机制，早在20世纪80年代就在世界范围内得到了快速发展并积累了诸多经验。20世纪90年代至今，我国应用PPP模式的领域也在逐渐扩大，在高速公路、地铁、水务等基础设施和公用事业都有很多成功案例。在保障房领域，也出现了河南焦作市棚户区改造工程等成功应用PPP模式的试点和先例。这些都为保障房PPP模式提供了宝贵经验，奠定了运作基础。
(三)相对稳定的投资回报
PPP模式下，政府与社会资本的合理搭配组合能够找到可持续性的盈利模式，使社会资本在提供公共服务的同时，也能获得合理的投资回报。PPP项目的盈利能力主要取决于以下两个方面：一是项目需求量，可以产生稳定的现金流。随着新型城镇化的推进和户籍制度的改革，未来每年将会有大量的农村人口涌入城市，每年也都有大量新入职大学毕业生，他们的住房需求主要通过保障房来解决。二是项目有合理的收益率。保障房，尤其是公租房，其主要现金流入就是租金收入，再加上政府提供的租金补贴，基本可以回收投资。保障房的另一种盈利模式是进行商业配套运营。因此，社会资本参与保障房建设，是可以获得稳定、可观的投资回报的，这使得PPP应用于保障房项目具备经济上的可行性。
二、运用PPP模式建设保障房的具体模式
针对公共租赁住房等租赁型的保障房，本报告提出一些初步的PPP模式：
(一)新建公租房的PPP模式设计
部分大中城市的房价上升较快，住房供不应求矛盾突出，需要大规模建设保障房。由于我国土地资源紧张，在目前阶段，这些城市新建的保障房应以公共租赁住房为主。根据这一群体的住房需求特征和收入情况，具体的PPP模式建议以BOT、BOS、REITS和住房合作社为主。
1.建设-运营-转让模式(BOT)。该模式下，社会资本方在建成公租房后拥有经营权，可通过收取房租和政府租金补贴的方式来获取必要的收益。
下面以北京市公租房为例，对这种模式的经济可行性进行简要分析。
假设建设1000套公租房，每套面积60平方米，工程造价每平方米2000元计算(不包括土地出让和一级开发成本)，项目的建设期两年(每年平均投入6000万元)，特许经营期为28年(不含建设期)。
该项目公司总投入1.2亿元，其中资本金为3600万元(民间投资机构投入2880万元，政府投入720万元)，其余资金8400万元从银行贷款，贷款年利率为7%，分10年还清，还款形式是等额本息偿还，因此每年的偿还金额为1147.13万元。假设项目的预期租赁净收入为每月30元/平方米，则项目公司每年的净收入为2160万元。假设在特许经营期内，项目企业拥有免税待遇，所有收益由项目公司获得。在12%的折现率水平下，可以算得该项目的内部收益率(IRR)约为9.34%。因此，只要社会资本对于最低收益率要求不高于9.34%，则该项目就有吸引力，公租房项目采用BOT模式在财务上就是可行的。
对于追求长期稳定的投资收益的社会资本来说(比如保险资金)，9.34%的项目预期收益率具有一定的吸引力。当然，政府还可以通过延长特许经营期、适当提高租金或者补贴、允许经营一定比例的商业地产等手段，提高收益水平。对于政府而言，只需要在期初投入720万元的资本金和项目的土地开发成本，在特许经营期内每年投入1440万元用于租金补贴，也远低于其新建支出。对租户而言，平均每个家庭每月仅需支付1260元房租，远低于市场水平。因此可以看出，在北京这样的特大型城市通过设计合理的资金结构，能够使公租房项目能够取得良好财务收益，实现政府、住户和社会资本三方共赢。
公租房的BOT模式操作流程：由政府确定项目规划并进行公开招标。中标单位与政府合作，成立项目公司(SPV)。在项目公司资本结构中，政府以土地出让成本入股，但占项目资本金比例不超过20%。政府授予该SPV公司30年特许经营期。在特许经营期间，项目公司负责项目融资、建设和管理，负责收取租金，以获得合理回报。经营期满，该项目将无偿转让给相应的政府机构。
2.融合共有产权的“建设—运营—出售(BOS)”模式。该模式的核心要点是保障房的先租后售，即在保障房建成后的5年内出租，而在5年后可以较为优惠的低价将一定比例的公租房以合理的产权比例(比如60%)出售。这种共有产权性质的保障房，既可以回笼部分资金，又可以让部分住户获得稳定产权，使得保障房社区实现不同收入层次的居民混合居住，利于社区建设。
公租房的BOS模式操作流程：整个项目周期分为建设期、运营期和出售后三个阶段。政府与社会资本方合作成立的项目公司在特许经营期间，负责项目融资、建设和管理，负责收取租金。在运营期末，部分住房将按照一定的投资回报，出售给由政府确定的特定人群。公租房购买者可以与政府共同享有房屋的产权，但其产权部分在一定期限内只能回售给政府部门，不能在市场流通。
3.房地产信托投资基金模式(REITs)。REITs是一种由专门资产管理机构发行的、汇集多方资金进行房地产投资，并将投资净收益分配给投资者的一种信托基金。通过REITs方式发展公租房，既可使政府用于公租房的建设资金运转起来，用于后期建设其他保障房，又实现了公租房运营与监管的分离，能够提高保障房的运营效率，维护租户合法权益。
公租房REITs模式的操作流程如下：首先，由政府、信托公司、房地产公司等合作成立项目公司，专门经营公租房投资管理。其次，信托公司以向社会出售REITs(房地产投资信托计划)方式募集资金，然后对其保证定期付息，到期还本。之后，房地产企业利用投资者的资金建设住房，政府提供优惠政策。最后，完成公租房建设之后，经营管理工作转交给相应的项目公司，以低于同等住房市场租价的价格出租给刚入职的大学生等“夹心层”人群租住。从租户那里获得定额租金是运营企业的主要收入，运营企业再将租金收入扣除成本和一定收益后，向REITs的投资者支付利息和本金。
4.住房合作社模式。住房合作社在解决西方国家住房保障方面发挥了重要作用，是一种重要的公私合作形式。借鉴国外经验，建议在我国成立专门的非盈利性质的住房合作机构，由其统筹解决入社成员的住房问题。
住房合作社与当下非常流行的众筹模式十分相似，其操作要点：第一，在中央层面设立住房合作总社负责总体规划，在省级层面设立相应的分社负责辖区内的保障房建设和运营。第二，资金来源包括企业的捐赠和个人社员的投入。企业捐款可以按照相关规定予以税前减免。个人通过投入资金入社，负担低廉的公租房租金。第三，住房合作社应该保证其非盈利性质，坚持为入社成员提供低廉的公租房。在一定时期之后(10-15年)，可以将部分合作社公租房以成本价出售给社员。但是，购买房子的社员并不享有完全产权，房屋不可以市场价向外出售，只能在社员之间进行转让。第四，合作社公租房必须租赁给国家认可的低收入住房困难居民社员。
(二)收储社会闲置房源的PPP模式
除新建保障房之外，PPP模式也可以运用于对现有住宅的改造和利用。对闲置住房较多的地区，政府不必新建保障房，可采用PPP模式对现有闲置住房进行收储，再转租给低收入住房困难家庭。这样，既能节约新建保障房资金投入，又能尽快满足住房需求。对租户而言，由于政府部门担当了房产中介的角色，可以更加长久地居住，免除频繁搬家之苦。此外，收储的公租房一般比较分散，能够满足不同群体的住房需求，也可避免低收入者集中居住带来的社会问题。
收储闲置房源PPP模式的操作要点：第一，政府住房保障部门成立专门的收储公司，并与物业管理公司、装修公司和房产中介公司合作成立专门的公租房租赁公司(也是一种SPV)。第二，利用社会资本合作伙伴的信息和管理优势，寻找并签订闲置的房源，对其进行符合政府要求的装修改造。第三，政府部门负责审核房源和申请者的信息，对入住公租房的家庭提供一定的租金补贴，对出租家庭免征租房税收。
(三)设立保障房PPP引导基金
保障房PPP引导基金是由政府部门设立的，主要用于保障房融资、建设和运营管理的一种政府引导基金。保障房PPP引导基金使PPP项目的资金来源更加多元化，有利于降低融资成本，提高PPP项目的质量。
保障房PPP基金设立的要点：成立专门的基金管理机构，负责基金的募集和投资。在确定项目所需要的资金规模后，由政府先期认购10%的基金份额，其余90%的份额向社会公开出售。所募集资金全部用于保障房PPP项目。基金本身应该就是一个公私合作模式，即由独立的理事会管理，日常运营根据绩效管理的原则，交由独立的私营机构管理。私人或机构投资者可以把闲置资金借给该基金，或按市场价格提供权益融资;开发商和中央政府也可以为基金提供融资;项目公司或者地方政府可以从基金中低成本贷款，并按PPP项目的要求偿还债务。
三、支持保障房PPP模式的配套政策建议
(一)完善住房保障的法律法规
应该尽快出台《住房保障法》，用法律明确公共部门在维护居民住房权利方面必须承担的责任和义务。其重点是，要明确规定我国的住房保障投入在各级财政支出中所占的大致比例;在现行财政体制下，要明确以中央和省级财政投入为主，并确立起“省级负总责，市县抓落实”的体制。
(二)设立专门的PPP管理协调机构
发达国家经验表明，专门的PPP管理机构对于规范政府行为，减少多头管理，提升PPP项目运行效率等有着非常重要的作用。从我国的国情出发，建议在中央层面成立专门的PPP管理机构，成员涵盖相关部委，以加强其统筹协调的作用。同时，在省级层面也要设立相应的PPP管理协调机构，以推进PPP项目落地实施。PPP管理机构应致力于提高PPP项目的透明度，积极向公众宣传，争取社会公众了解和支持，努力减少项目建设和管理中的权钱交易、利益输送等行为。
(三)鼓励社会资本参与保障性住房的土地政策
对土地供给进行调控，合理确定保障性住房的用地供给，是完善住房保障的重要手段。要做好保障房土地供应的长期规划和年度计划，确保保障房的土地得到优先供应，且位于交通便利、配套相对齐全的地区。针对公共租赁住房，可以采取直接划拨方式，但为了融资方便，建议采取出让、出租、低价入股等多种方式。
首先，政府部门应该尽快明确公共利益的范围界定，完善相关法律法规，为建立合理的补偿制度提供依据。其次，国土、规划、社保等部门应该对所辖区域内被保障人群进行调查统计，依据人均保障房标准测算用地需求，从而清楚了解保障房的土地储备需求规模。这样才能编制科学的年度土地供应计划，明确保障房建设规模，为今后开工建设保障房提供明确的指标约束。在保障房土地供给储备方面，政府应该划出部分土地收益作为专门的保障性住房用地储备专用基金，通过专业机构对土地储备基金进行运作。再次，建议政府在出让土地和审批保障房建设规划的时候，适当提高保障房的容积率。较高的容积率，可以增加保障房的套数，使得更多的人能够获得保障房的保障扶持，有利于土地的集约利用。
(四)鼓励社会资本参与保障性住房的财税政策
政府通过补贴、税收和转移支付等方式对保障性住房建设提供财政支持，是我国解决中低收入家庭住房问题的重要政策措施之一。
一方面，目前我国保障房的资金筹措机制仍然无法保证保障房的建设需求。因此，在坚持“以财政为主，多渠道筹集”的原则下，可以考虑通过投资补助、贷款贴息等多种方式，发挥财政资金“四两拨千斤”的优势，提高财政资金吸引社会投资的力度。另一方面，应该对各类保障性住房、建设、运营各环节涉及的税费给予优惠。
为鼓励企业投资建设保障房，特别是公租房，可以参考《关于企业参与政府统一组织的棚户区改造有关企业所得税政策问题的通知》(财税〔2013〕65号)文件，对企业参与纳入政府统一规划的保障房项目(不仅仅是棚改房，还包括公租房)的，对企业用于符合规定条件的支出，准予其在一定年限和一定额度内在企业所得税前分期扣除，以鼓励私营部门积极参与保障房建设和运营。
(五)完善相应的金融政策
近年来，我国住房金融行业发展迅速，但与满足住房保障的需求相比，仍有差距。为吸引社会资本参与保障房建设，必须积极完善住房金融政策。
第一，为了满足保障性住房融资需求，建议在国家开发银行成立住宅金融事业部的基础上，与住房城乡建设部合作成立住房保障银行，转入住房公积金，负责向保障房开发商和购买者发放优惠贷款。住房保障银行可以开办住房储蓄业务，根据居民存入资金数额和时间期限等提供多种优惠，对住房专项贷款给予支持。
第二，鼓励发行保障性住房企业债券或住宅金融专项债券。《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》(国办发〔2014〕36号(以下简称“36号文”))明确指出，推进债券创新，支持承担棚户区改造项目的企业发行债券，优化棚户区改造债券品种方案设计，研究推出棚户区改造项目收益债券;适当放宽企业债券发行条件，支持国有大中型企业发债用于棚户区改造。这些政策为保障房的金融创新和债券融资指明了方向。政府应该为保障房企业债券融资开通“绿色通道”，以解决资金难题。此外，除了36号文提到的项目收益债券之外，还可以借鉴铁路系统融资的做法，试点发行住宅金融专项债券，由中央财政提供担保和利息支持，专门用于公租房的建设和运营。
第三，鼓励社保基金、保险资金、外汇储备等投入保障房建设。
社保基金可以通过信托贷款方式为保障房项目公司提供贷款;保险资金可以通过债券投资计划来参与保障房建设和管理;外汇储备可以借鉴中投公司的运作方式，将部分外汇储备投资于国内保障房的建设和运营。
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