“PPP模式下城市服务供应商的机遇与挑战”圆桌讨论 专家观点集锦！

本场圆桌论坛暨本次论坛全体大会五，以“PPP模式下城市服务供应商的机遇与挑战”为主题，邀请民企、国企业界杰出代表讨论PPP模式下城市服务供应商应怎么抓住机遇，迎接挑战。本场论坛包括嘉宾观点陈述和网上投票问题讨论两个环节，下文为本场论坛嘉宾精彩观点摘录。

主持人：龙元明城投资管理（上海）有限公司总经理 颜立群

讨论嘉宾：

泰豪科技股份有限公司总裁 杨剑

中国水环境集团有限公司副总裁 房勇

中国铁建股份有限公司中铁十七局集团有限公司董事长 卢朋

中建方程投资发展有限公司副总经理 杨彤

中国中铁股份有限公司金融管理副部长 杨涛

北京东方园林生态股份有限公司环境金融中心总裁 单建洪

第一环节：观点陈述

杨剑：泰豪科技的主要领域为电力和工业节能，都是未来PPP模式可以得到大面积推广和应用的领域，都有资金密集型、管理效益不高的特点，希望积极借助PPP模式参与到区域能源互联网的运营中。

房勇：中国水环境集团是中信集团中信产业基金旗下水环境产业平台，是国内水环境治理领域的领跑者和PPP模式的实践者，今天在此非常荣幸与大家分享一些我们的实践和体会。

在国家财政部这几年的推动下，已经建立较为系统的PPP体系和框架，并且以示范推动改革，取得了良好的社会成效。我们认为，PPP的核心是观念、体制、机制的转变，让专业的人干专业的事，提高投资效率、推动技术创新、提供优质的服务，是供给侧改革的重要抓手。我们呼吁应尽快立法，在规范政府行为的同时，也规范社会资本的行为，让百姓能积极参与。通过立法，通过财政可承受力评价，要求政府付费明确纳入到政府中长期财政预算，确保地方政府的长期履约和社会资本方的规范运营，从中央到地方政府进一步规范，抓落实。我们认为PPP应该加一个P,最后一个是PEOPLE,让老百姓也能够参与监督，最终让百姓能够享受到生态文明的成果。

建议总结如下：

第二，政府可根据以往项目的投资情况，建立项目大数据库。把投资、建设和运营数据的历史数据作为基础数据，按行业专业积累起来就很有价值，作为物有所值定量分析的依据。可以对比，应用PPP模式是否可以大大提高投资效率、推进技术革新，实现花钱少、建设快、质量高。（以贵阳南明河为例，整体规划、分三期实施，总投资从46亿元降为30亿元，我们改变了贵阳市的市政规划，把原大截排在下游建设大型污水厂，应用适度集中、分散处理、就近回用，改为分散式建厂，实现就地生态补水，大大节省管网和征地拆迁，总节省投资12亿元，每年中水回用节省电费3000万元。三年来水质根本性改善，成为国家黑臭河道母亲河治理的典范。）

第三，建议国家各部委资金统筹使用，由原来补前端投资，改为长期补贴到后端运营服务，根据运营绩效实施奖励，可有效减轻地方政府财政压力，支持地方政府支付运营服务费。特别是中西部地区、长江、黄河生态敏感区，要加大中央转移支付的力度，建立生态补偿机制。（广安是小平家乡，是重庆下游2000万人口的饮用水源地。项目涵盖1市2国家级园区3县108个乡镇污水、污泥和流域治理，全区域环境治理难度非常大。我们创新PPP模式，以市级统筹+县+园区统一试实施，以“中心厂+卫星厂”的模式，实现了乡镇污水的无人化管理。下一步要积极倡导与重庆的跨流域补偿机制）。

一个PPP项目操作成功的关键，取决于是否是百姓急需、政府思想观念是否达成共识、社会资本是否有技术、有实力把事情干好。不仅仅是注重投资收益率与工程造价，而是在全生命周期内能否实现物有所值，提高投资效率，实现少花钱、多办事、办好事，提供最优质的服务。财政部113号文指出，应通过综合评分的办法，选择有技术、负责任、有实力的社会资本，最终为治理成效负责。

中国水环境集团在流域水环境治理、区域性水环境治理、高原湖泊水环境治理等领域拥有国际一流、国内领先的技术及经验，已经建设、建成六个国家级的水环境示范项目。我们以高度的社会责任，要选择最优、具有行业代表性的项目，做成水环境治理的典范。中国水环境环保人有责任、有担当以技术创新、模式创新，持续努力还我们共同的家园一片蓝天、一片净水。

卢朋：非常高兴和荣幸能够在中国PPP融资论坛的高端平台上与大家交流，我主要从“我们对PPP的理解和认识”和“共担共赢——我们来做什么”两个方面阐述观点和体会。之前，有人把PPP比喻成“拼拼拼”，而我们认为，PPP是“势势势”。

第一个势，是大势。2014年以来，中央和地方政府围绕PPP模式密集出台政策、建立引导基金，大力推进项目示范和落地。截至6月底，全国纳入财政部综合信息平台的项目已有9285个，投资总额10.6万亿元，示范项目落地率达48.4%。应当看到，PPP模式的兴起是大势所趋。顺势而为、乘势而上，是我们企业投身PPP市场的一个基本判断和遵循。

第二个势，是运势。随着“三去一降一补”的供给侧结构性改革落地，产能过剩和行业竞争倒逼建筑企业在传统市场的红海中惨烈搏杀，不少企业面临被淘汰的境地。而PPP模式的出现，将成为改变这些企业命运的重要契机。

第三个势，是时势。时势造英雄。PPP模式是公共产品供给模式的制度创新，意味着市场格局的重新洗牌，也为敢闯敢试、创新创业的企业和企业家们提供了强者更强，或弯道超车、迎头赶上的宝贵机遇。谁能在PPP的热潮中下好先手棋、占据制高点，谁就能在未来广阔的PPP市场上拥有持续的领先优势。

十七局来做什么？我认为，可以用三个“有”来阐述：

第一，我们有信誉。十七局集团是世界500强企业——中国铁建股份公司的核心成员，年施工能力超过500亿元。厚重的历史、超强的能力、丰富的经验、辉煌的业绩，这些都使我们有理由相信，十七局集团将是PPP的一流参与主体和大家首选的合作伙伴。

第二，我们有项目。十七局集团建设运营的贵安新区综合管廊试验段多次被新闻联播、新华社和人民日报等主流媒体报道；云南省玉溪市政、四川省都德简高速公路等PPP项目已规范落地，多个重点跟踪项目正在有序推进，这些都为企业和各界朋友夯实了良好的项目合作基础。

第三，我们有胸怀。十七局集团始终秉持“创造价值、共享成果”理念，注重与社会各界进行广泛友好的合作。目前，已与多个省、市政府和中、农、建、中信、民生银行等金融机构建立了密切的合作关系，成立了上海股权投资管理有限公司和中铁银河等基金，牵头在全国成立了首个“城市地下综合管廊一体化服务中心”。我们真诚希望并期待与更多朋友共担共赢，共同打造PPP合作的命运共同体。

在这里，也谨提一点建议：希望政府能就不同行业、不同领域、不同地域、不同项目类型，尽快研究推出相关绩效考核指标，并据此制定相应的评价标准，进一步完善“绩效考核、按效付费”的回报机制，促进行业健康持续发展。

杨彤：中建方程作为中国建筑积极参与和引领新型城镇化建设业务的专业化投资平台，结合PPP模式整合内外部资源，打造N位一体合作平台，创新商业模式设置投资运营模式，谋求投资建造运营一体化。树立中建方程在中国城镇综合建设业务领域的领先者形象。所以，对于城市服务供应商而言，正处于发展的机遇期。在PPP模式下创新商业模式，成为引领城市建设发展，创造和谐宜居、科技绿色的城市的中流砥柱，切实助力新型城镇化发展，不光是我们的事业挑战，更是我们的历史的重任。

杨涛：我想谈关于PPP的三点体会：

第一，合作——伙伴式的合作

合作是分担风险，降低资产负债率的需要，是政府和社会资本的伙伴合作，而不是明股实债的合作，唯有如此才可以真正降低政府的债务风险和资产负债率。同样，社会资本之间也需要真股权类合作而不是明股实债的合作，才不会由单一企业承担全部风险，增加企业的资产负债率。不能把政府的债务风险转移给央企特别是建筑类央企。

合作是创新PPP模式，提高项目物有所值和减轻政府财政负担的需要。PPP项目本身是纵向的集成（项目的全寿命周期）并且有横向集成（将有正外部性的项目捆绑）的发展趋势。PPP不仅需要降低成本和提高效率，更需要用开发性的思路去做PPP，探索如何将基础设施的正外部性内化到项目，充分挖掘和激活潜在的公共财富，才能降低政府的财政支出。这种变化，对社会资本的要求会越来越高，也越来越需要社会资本之间密切合作，共担风险。每个企业找准自己的定位，发挥各自的比较优势，没必要也不可能要求一个企业大而全的提供所有服务。

合作共赢会减小改革阻力，继续“帕累托改进”。大量地方平台公司、城投公司，需要市场化转型。PPP的推广对这些本地企业既是挑战又是机遇，央企和有专业优势的社会资本应该携手这些地方优势企业，一方面地方企业可以“借船出海”，培育自己的市场竞争力，甚至可以走出本地向外开拓市场；另一方面，地方企业的本地化优势，包括人才、信息以及运营经验等也会为PPP的落地提供必要的贡献。

第二，转型升级

一是观念的转型升级：参与各方应该认识到PPP是需要合作共赢的。虽然，在单一项目的股比下降和利润下降，但是合作的竞争力会上升，利润率会上升。PPP项目是很多而不是很少。

二是制度的升级：应该出台鼓励社会资本合作的制度，减小社会资本合作的各种交易成本。

三是能力的转型升级：大企业做平台，小企业做专业化。现在是大企业急需快速培养自己做平台的能力，特别是大型建筑类央企，不仅需要有建设施工的能力，更需要有投融资以及整合内外部资源的能力。金融企业需要培养自己从传统信贷模式的能力向项目融资模式的能力转型升级。

第三，金融—制度创新

融资难的实质是金融深化不够

一方面是PPP的落地率低；另一方面，金融机构又普遍反映没有合适的资产，即所谓的资产荒。重要的原因，一是精通项目融资的金融机构和人才还比较缺乏，无法建立有效的对项目风险识别和控制体系，很难做到无追索权的项目融资；二是资本市场还没有与PPP接轨的全流程产品，从股权到债权，从一级市场到二级市场，从项目前期到项目中后期，缺乏对PPP金融资产的流动性安排。

需要金融进行制度创新

金融不仅是融资，更重要的是金融可以通过各种金融工具进行制度创新，可以将各种生产要素有机结合，通过股权债权、结构融资、私募基金等，合理进行风险定价和转移、对冲，并且提供激励相容的制度。

总裁 单建洪

单建洪：东方园林作为民营企业，在PPP领域能够获得的机遇有三点：一是能够做强，二是能够做大，三是能够做好。做强是骨骼，做大是肌肉，做好是血液。“做强”是因为PPP对社会资本的综合能力要求很高，包括规划、设计、金融、建设、运营和管理能力，缺一不可。“做大”是PPP的蛋糕很大，社会资本能够积极参与全社会的投资中去，获得更大的话语权和市场占有率。“做好”是PPP的交易结构，能够有效化解施工单位的工程应收账款风险，改善经营性现金流，真正做到风险共担、利益共享。

未来将面临的三大挑战：一是未来的运营风险。PPP的政企合作期限往往超过10年，目前还没有一个项目能够完整的走完整个生命周期，因此运营期间必然会有潜在的、不可预期的风险，需要我们认真对待。二是合作和竞争的关系，主要体现在民营企业和国企的关系上。民企不是PPP的主导力量，但是必然是重要的参与者。民企的参与，能够使得社会各种资源实现更好的优势互补、发挥整合优势。三是PPP目前的现状是“两头热一头冷”，政府和建筑类施工单位热，但是金融机构参与度有待提升。

两点呼吁：一个是金融机构的准入要求目前偏高，有不少项目达不到基本要求；第二个是希望农发行和国开行起到示范带头作用，能够真正投资到PPP项目中去，尤其是民企作为SPV大股东的PPP项目。

总体而言，PPP对于民营资本是机遇大于挑战。共同发展过程中不管是央企、国企还是民营资本，我们都能获得一份收获，共同合作起来，帮助政府、帮助中国真正成就一番事业。

第二环节：网上投票问题讨论——在PPP模式下国企和民企在融资上有何差异？对资本市场对PPP的支持有何期待？

颜立群：感谢专家们的精彩发言！下面进入问题讨论环节。讨论的主题是国企和民企在融资上的差异问题，这个差异确实很大，对于我们这些“冲浪者”，在PPP项目的过程中的实干家都有不同的感受，那么请哪位专家先回答一下。

房勇：我想说只要是好的项目，政府满意，老百姓受欢迎，企业有实力、有技术做好，只要是好的项目对融资来说不用发愁。另外把项目运营做好，有一个稳定的成效，这个实践的项目应该说还是可以做到。结合我们在国内的六个典型案例来说都实现了项目融资，都没有靠担保，这靠项目本身的运营和绩效评价就完成了项目融资，包括在上海的嘉定也是唯一市场化的项目，是一个全下沉的污水处理厂，以前对于拆迁、老百姓噪音问题非常大，后来我们原地下沉又节省了以前差不多2/3的面积，另外在上面建一个活水公园，建了一个科普教育馆，整个环境整治提升了，从国开行到商业银行都积极地融资，所以如果都做好的话，民企和央企是没有差别的。

杨剑：作为民营企业一员我的想法是：第一民营资本在PPP模式下是非常重要的力量，第二在PPP模式下，确实民营企业融资和国有企业融资还是存在差异的。

基于这个问题，我用三个词语形容民营和国企的差异，一是融资更难，二是融资更贵，三是融资更烦。我与中介机构产业资本交流时听到更多地是产业资本问我们：你有没有更多地担保，有没有更多地抵押，有没有更多地征信？我就反过来问产业资本，如果这些我全部都有就自己干了，没必要找产业资本。因此民企融资与国企相比更难。二是融资成本更贵，举例来说，同样的项目参与到融资里面，我们的成本作为上市公司已经不错了，基准利率，但是同样是国企，还能在我们基础上享受15%，甚至是20%的优惠，所以我觉得民企的融资成本贵。最后是融资更烦，也是我们找产业资本融资时，要花大量的人力和精力去处理一些格式化、形式上的东西，使得我们整个效率大大地降低，比如上个礼拜在美国去纽约，参观了美国的麦肯迪广场，我没想到一百多年前美国就已经是以类似于PPP的模式把这个广场建起来，而且非常好，在一百年前大概是20万美元的投入，现在是通过特许经营权和受益权把这个广场做得盈利。这就是值得我们思考和学习的，如何去向一些创新的PPP模式来探讨，使得我们真正的PPP模式，让更多的民营企业更公平地参与进来。

杨涛：PPP项目融资存在的资金价格差异，基于我的观察，这个问题不光是工农中建交包括地方的银行都有，我觉得有以下原因：中国的金融机构还是按照传统的企业信贷模式做项目融资，PPP项目的第一还款来源应该是项目本身，如果清楚项目融资就可以弱化对股东的要求。但是，银行在这类业务上，往往在一定程度上要让股东增信甚至兜底，还是因为银行缺乏对项目风险的有效识别和控制。如果银行能聚焦到项目融资，对股东增信的要求就会弱化。中国的金融机构这方面能力还不足，他们也要进行能力建设。这是最重要的原因。

由于需要股东增信，那么，的确股东实力和信用就很重要了。客观上来说，国有企业比民营企业一般规模更大，存续时间更长，企业信用评级更高。一个PPP项目存续十几二十年，对一个成立不是很长的企业，如果就增信能力，肯定是不如大型国企的。所以，根本原因还是金融机构对项目融资搞得不清楚，需要更多借助于股东实力，这就成为影响PPP融资成本的重要因素。

颜立群：最后希望在座的6位嘉宾给大家一句话或者是一个词作为本场论坛结语。

杨剑：以能源互联网技术为基础，以PPP模式为支点，提高人类生活的品质，我们泰豪一直在路上，谢谢！

房勇：技术创造价值，思想改变世界，中国水环境集团的环保人，不断以技术创新、模式创新持续努力，实现家园的一片蓝天和净水。

卢朋：发挥央企的政治优势和比较优势，和民企一道，做PPP一流的参与者和大家最好的首选合作伙伴！

杨彤：PPP是一项长期事业，政府与社会资本的结合也是一个漫长的过程，就如同一桩婚姻，需要双方同舟共济，协同发展，只有这样才能做到家和万事兴。

杨涛：就相关参与方一定要转型，一定要能力建设，才能面对未来PPP的蓝海。蓝海抓得住，必须要转型和能力建设。

单建洪：PPP的过程是曲折的，但是前景一定是光明的，而且在PPP浪潮里面，民营资本一定是一支不可或缺的力量

颜立群：谢谢各位！作为主持人我稍微小结一下。一是作为社会投资人，我们都非常重视PPP带来的历史性机遇，都会全力以赴共推PPP事业的发展。

二是不管央企、国企、民营企业都希望营造公开、公平、公正的市场，希望通过市场化的途径取得项目。

三是加强立法以及各种具体的政策，包括税收以及其他法规的完善，对于参与的主体不管是政府还是投资人都要加强约束，做到有法可依。

四是PPP的产业链很长，无论是政府投资人、建筑商、运营商、金融机构、咨询机构以及其他机构，我们有时是竞争对手也是合作伙伴，共担、共赢才是大家最终的目标。

PPP模式为文化产业带来什么？“联姻”呼唤机制保障

【业界鹰眼】

　　去年5月，国务院办公厅转发了《关于在公共服务领域推广政府与社会资本合作模式的指导意见》（以下简称《意见》），首次将文化领域纳入PPP（政府和社会资本合作）模式的推广范围，并对各类资本参与PPP模式做出了清晰的指引。在第二批政府与社会资本合作示范项目中，文化类项目共16个，总投资超过300亿元。目前，第三批PPP示范项目申报工作已经完成，并将在近日公布项目清单。

　　财政部门正式向文化系统征集PPP项目是一个重要信号，社会资本参与到文化领域，将为文化产业带来哪些变化？

　　1.文化领域的投融资创新尝试

　　在河南洛阳，洛阳古城保护与整治项目在入选PPP模式开发建设项目后获得了85亿元的总投资，由洛阳市政府与上海升龙投资集团有限公司合作。该项目也是洛阳最大的棚户区改造项目，建成后将成为以明清建筑风格为基调，集文化展示、文化创意、文化商业于一体的文化示范区。

　　可以看出，通过政府与社会资本合作的方式，洛阳古城保护项目在文化旅游、文化遗产保护、城镇化建设上有机结合起来，是一次创新尝试。在第二批文化类PPP示范项目中，不少类似的项目十分亮眼，包括旅游项目，如广西的姑婆山旅游区游客集散中心；文化保护项目，如云南的澄江化石地博物馆和石屏县非物质文化遗产传承馆；园区及文化设施建设项目，如河南洛阳的栾川县凤凰广场，河北的唐山世界园艺博览会基础设施及配套等。

　　“目前来看，文化旅游类项目对此模式应用得较多，由于其可预见的商业回报和文化公益双重性质，对资本吸引力更强。”中央财经大学文化经济研究院院长魏鹏举指出，在文化场馆、文化设施建设等领域目前也有不少尝试，其后期运营过程中社会化和市场化程度较高，在减轻政府负担的同时也带动周边经济发展。

　　长期以来，文化领域特别是公共文化的产品和服务主要依靠政府投入，民间资本的引入是政府投入方式的创新。

　　今年5月，国务院办公厅发布了《关于在公共服务领域推广政府与社会资本合作模式指导意见的通知》，首次将文化领域作为PPP模式的推广范围，并对各类资本参与PPP模式做出了清晰的指引。

　　“这些文化类项目纳入财政部示范项目时间不长，但实际上PPP模式在文化领域的尝试和探索一直在进行，如剧院、图书馆、博物馆委托企业运营管理的方式。”国家行政学院文化政策与管理研究中心主任祁述裕举例，如无锡新区图书馆，把空间规划、技术支持、运行管理委托给台湾的艾迪讯公司，创新了公共图书馆的服务管理模式，作为政府购买公共服务的案例得到社会各界的认可。

　　“此外，政府按绩效进行补贴的方式可提高运营效率。如委托运营的保利剧院，已在全国形成规模效应，部分剧场根据国家级、省市级演出场次给予相应资金补贴。”祁述裕说。

　　2.文化项目管理运营更高效

　　专家指出，对于文化产业的项目来说，其融资困境和发展瓶颈主要是初期资金不足，或有资金但在运作方面存在困难，面临潜在风险。而PPP工程是企业与政府共同用力，相互信任支持，通过政府支持帮助文化产业利用社会资源，将政府的高信用优势与社会资本、民营资本管理运行的高效率结合，实现资源的市场配置，降低民营企业的融资成本，提高文化项目的效率。“鼓励社会力量、社会资本投入文化领域，加强了公共文化事业与文化产业的融合。”祁述裕指出。

　　显而易见，PPP模式可以直接缓解当下的文化产业融资难题。对于具有公益性质和经营性质的文化公共设施，资本市场已成为文化企业的重要融资渠道。

　　“政府单一的行政规划的文化服务设施建设，对后期运营效益考虑不足，容易在后期形成负债。而引入社会资本，加强市场机制，避免政府部门文化资金来源单一、使用方式落后、效率不高的问题，可以提高文化产品和服务的有效供给，同时注重社会效益和经济效益共赢。”陈少峰指出。在他看来，一些行政类文化设施建设项目，虽然注重公益性，但使用效率不高，有一些甚至已经闲置，这并非好的模式，还需要真正走向市场，释放市场活力。

　　文化产业界资深人士施俊玲认为，PPP模式有助于推动政府职能从“国家管理”向“国家治理”转变。具体到文化领域，有助于提升政府文化治理能力，拓宽文化领域的投融资渠道，促进文化部门、文化系统融入经济运行的“主战场”。

　　3.通过制度完善增强社会资本信心

　　专家认为，有些纯公益类项目并不适合采用PPP模式，因为社会资金对于某些公共文化设施的盈利能力信心不足。

　　“相比其他可获得固定收益的基础设施类项目，文化类项目的收益预期评估会更难，因为未来的收益更具有不确定性，对社会资本吸引力相对不高。”陈少峰说道。

　　“社会资本还会担心与政府契约的稳定性问题，一些地方政府的政策不稳定往往给社会资本进入相关领域的积极性带来负面影响。”魏鹏举说。

　　因此，各级文化主管部门应客观分析公共文化设施是否具备采用PPP模式的基本条件，根据每个公共文化设施项目的自身特点，结合具体情况加以分析。

　　“这需要在立项时就做好评估。”陈少峰指出，“政府需要在项目中保障好一‘头’和一‘尾’，一方面政府作为项目发起方，初期可参与小部分投资作为项目启动资金支持；另一方面后期根据运营成果给予相应补贴，购买服务。”

　　魏鹏举认为，在政策和法律保障上，要合理规划，让项目更具有稳定性和可预期性。在充分利用PPP模式做好前期基础性投入的同时，还要保证后期社会资本有一个稳定的收益来源，有效缩短社会资本的投资回收周期，通过制度设计，增强民企进入公共文化产业的信心。

　　实际上，投资周期的延长将把项目经营的短期风险“熨平”，变短期逐利为长期获利。“从项目立项评估到契约签订和事中事后监管，都应纳入法制化轨道，以公众受益为原则，才能真正提高公共文化事业和文化产业的效率。”祁述裕说。

　　《意见》指出，规范推进政府和社会资本合作项目实施，提高新建项目决策的科学性。地方政府根据当地经济社会发展需要，结合财政收支平衡状况，统筹论证新建项目的经济效益和社会效益，并进行财政承受能力论证，保证决策质量。这都为文化产业PPP项目运营指明了方向。（鲁元珍）

　　“联姻”呼唤机制保障

　　【文创论衡】

　　日前，财政部第三批PPP示范项目申报工作结束,文化领域表现活跃，河南、河北、云南等省申报多个项目。以河南为例，目前河南PPP文化类项目有21个，总投资218.24亿元，涵盖文化场馆建设、古城保护、文化旅游等领域。这表明，在国家支持PPP战略实施的背景下，我国PPP模式进入发展快车道，PPP与文化产业的结合迎来蓬勃发展的春天。

　　PPP，形式是联合投资，实质是合作共赢。PPP模式本身是将政府公共利益和企业经济利益绑定，同时融合政府信用优势与社会资本的市场化优势，将民营资本、优秀项目与文化产业基础设施及重大项目建设结合起来，同心同行。

　　激活二者优秀基因，需要创新思路和模式。一直以来，我国文化领域主要依靠政府投入。民营资本进入文化领域面临着“不敢投”“不愿投”“没有能力投”等问题。如何找到新的突破口，考验着政府的智慧。

　　政府要放下“身段”，积极接纳民营资本进入。通过项目识别和论证，考察“该不该做”和“能不能做”，在此基础上让民营资本“敢于投”；通过投资周期的延长规避项目经营的短期风险，让民营资本“愿意投”；降低民营企业的融资成本，提高融资效率，让民营资本“有能力投”。

　　推进PPP模式进入文化产业领域，更需理性。文化产业具有意识形态属性特征，因此文化类PPP项目更应加强效益评估，科学规范。

　　特别要看到，当前PPP项目在落地中还面临一些瓶颈和风险。有关部门要在建机制、补短板、控风险上着力，确保发挥PPP改革的牵引作用，放大财政资金“四两拨千斤”的效应。

　　有人曾将政府和社会资本合作项目形容为一场“联姻”，其核心是政府和社会资本风险共担、收益共享。而这桩“婚姻”想要“幸福”需要解放思想，更需要机制保障。要建立完善的项目筛选机制、完备的合同机制、公开透明的监督机制、科学的定价机制，为文化产业PPP项目运营保驾护航。

　　文化产业PPP项目运作涉及政府和社会资本的经济效益，又涉及政府和公众的社会效益。既要避免公共服务价格高企引发公众不满情绪，又要保障社会资本的长期合理回报。如何把握好这个度，是政府要长期考虑的关键。（李慧）

　　国外PPP运营模式

　　●新加坡：PPP模式得到广泛应用

　　自2005年以来，PPP模式在新加坡被广泛应用于各行各业，例如公用事业（尤其是供水）、废弃物管理、教育与文化体育领域。估值超过5000万新元（约合3560万美元）的项目，政府往往会考虑是否采用PPP模式进行建设。同时，总投资额更低的项目也有可能通过PPP实施，只要私营部门能够为降低项目成本多作贡献。

　　通常一个新加坡PPP项目的私营部门合伙人（“私营合伙人”）是由民间资本财团成立的一个特殊目的实体，财团各个成员可作为私营合伙人的分包商在项目中承担不同角色和责任，例如设计、建设、运营和维护。

　　在新加坡最常见的PPP项目模式是设计—建设—拥有—运营模式、设计—建设—融资—运营模式，或者两者的变体。

　　●英国：核心理念是实现“资金的价值”

　　英国发展PPP的核心理念是要实现“资金的价值”，这主要体现在四个方面：一是为项目从设计、建设到运营的整个生命周期提供一个持续的激励；二是给公共服务带来新的创造性思维；三是将服务风险向私人部门转移；四是市场的竞争压力可以使政府从私人部门那里获得效率，改善政府部门官僚作风。这是因为PPP的实施要求政府实现服务供给文化的转变，政府需要打破传统的一些制度安排，更注重工作效率和支出效率，强调为“顾客”服务。

　　●美国：各州PPP模式运营拥有较大自主权

　　目前在美国，公私伙伴关系已经延伸到了几乎所有的公共部门，从学校、医院、监狱到输油管道、交通运输、垃圾处理，甚至在军事、航空航天等领域都出现了PPP的方式，私人部门参与基础设施建设的力度日益加强。在联邦政府中，所签PPP合同金额约占预算支出的七分之一，其中三分之二用于国防部。

　　美国作为一个联邦制国家，各个州和地方政府都具有比较大的自治权。因此，各个州及地方政府会根据自己的要求实行不同模式和不同程度的PPP。另外，美国没有像英国那样建立一个统一的政府机构推动PPP的发展，也没有形成一个独特的、作用突出的PPP模式。（李慧整理）

　　■链接

　　文化产业PPP模式政策一览

　　2015年5月，国务院办公厅转发了《财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府与社会资本合作模式的指导意见》，文化领域首次被纳入其中，在第二批政府与社会资本合作示范项目中11个文化项目被纳入，总投资规模超1000亿元。

　　2015年底，财政部发布了《关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知》，规定自2016年起按照投资规模对纳入政府与社会资本合作示范项目给予一定奖励。其中，投资规模3亿元以下的项目奖励300万元，3亿元（含3亿元）至10亿元的项目奖励500万元，10亿元以上（含10亿元）的项目奖励800万元。以奖代补资金将从中央财政普惠金融专项资金中列支。

　　2016年6月，财政部联合文化部等二十部委印发了《关于组织开展第三批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》。文化部门首次作为工作的推动部门，出现在国家PPP战略实施的文件中。通知提出，申报示范项目应具备相应基本条件：一是项目属于能源、交通运输、市政公用、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化、体育等适宜采用PPP模式的公共服务领域。二是纳入城市总体规划和各类专项规划，新建项目应已按规定程序做好立项、可行性论证等项目前期工作。三是合作期限原则上不低于10年。四是对采用建设—移交（BT）方式的项目，通过保底承诺、回购安排等方式进行变相融资的项目，将不予受理。

　　2016年6月27日，为推动文化领域积极申报PPP示范项目，文化部办公厅发布了《关于做好第三批政府与社会资本合作示范项目申报筛选工作的补充通知》（简称《补充通知》），提出投资规模3亿元以下的项目奖励300万元，3亿元（含3亿元）至10亿元的项目奖励500万元，10亿元以上（含10亿元）的项目奖励800万元。此外，对符合条件、规范实施的转型为PPP项目的地方融资平台存量项目，财政部将在择优评选后，按照项目转型实际化解地方政府存量债务规模的2%给予奖励。

以前财政部要立PPP法，发改委要立特许经营法，现在分歧或得到统一，从而避免资源浪费等问题。法制办主持立法，要解决的核心问题与两部委有什么不同？你如何看待PPP立法问题？

——大头针PPP问答平台上的提问

近年来，我国PPP发展势头迅猛，甚至被寄予“稳增长”的厚望。然而，PPP也暴露出一些问题，比如，“政出多门”、衔接配套不好、民间资本参与度不高、一些地方操作不规范等等。要想较彻底地规范和解决这一系列问题，还要依靠完善的法律制度。国家发展改革委、财政部曾分别提出了“特许经营法”和“PPP法”，但立法工作本身也体现出共识不足、分歧明显及多有重复等问题。

随着李克强总理的一锤定音——PPP领域的立法“两法合一”，将由国务院法制办统一主导，这一重大决策得到了业内人士的普遍认同和积极响应。与两部委主导PPP立法相比，法制办主持PPP立法要解决的核心问题有何不同？将产生哪些积极影响？近日在大头针PPP问答平台上出现了一股探讨PPP立法的热潮。

高层：统筹考虑PPP立法和特许经营立法的关系问题

国务院强调PPP立法合二为一，其中如何协调PPP和特许经营的关系显得尤为棘手。比如，在法律名称、适用领域等方面两个部门如何妥协？如何解决目前PPP模式推广中遇到的法律救济、金融机构介入、投资者退出等普遍性问题？

财政部财政科学研究院院长刘尚希指出，当前的一些PPP政策难以落实，与部门之间协调不够有很大的关系，各个部门发出的信号不一样，会鼓励企业的投机行为，又会使企业感觉政策不可预期，这就形成了PPP实践中明显的短期化现象。因此，PPP立法一个重要的问题就是PPP和特许经营的关系问题。一个是理论关系，另一个是在中国的实践中应该是一个什么关系。

国务院法制办财金司司长刘长春在“PPP30人论坛”第二次研讨会上表示，立法工作需要统筹考虑PPP立法和特许经营立法的关系问题，防止碎片化，更要防止多头立法导致的风险。关于PPP立法他强调了四点：

一是合作双方的法律地位是平等的。通过合同来确立权责利的关系。

二是长期的合作和风险的共担关系。要建立一种长期、稳定的合作关系，并通过合同来加以约定。

三是突出强调全生命周期的管理。政府要依据绩效评价的结果来支付对价。实践当中存在一些假PPP问题，它不是一种真正的政府和社会资本的合作，而是假PPP之名，行地方政府融资之实。

四是明确项目回报机制。

刘长春司长还指出了立法过程中需要研究和探讨的七个重点问题：一是关于条例名称的定位问题；二是相关职责及管理体制问题；三是PPP的具体适用模式和具体方式；四是项目实施相关程序问题；五是PPP合同问题；六是纠纷解决机制问题；七是PPP立法和其他法律法规衔接问题。

专家：PPP立法至少要遵循四项原则

清华大学教授、政企合作（PPP)）研究室主任王守清认为，结合 PPP 模式和基础设施的自身特点及 PPP 在中国的应用历史和发展现状，在构建 PPP 法律和制度体系时，应至少遵循以下四项原则：

原则一：强调物有所值（VALUE FOR MONEY）。对一个基础设施项目是否要采用 PPP 模式，一定要做评估比较，保证应用 PPP 模式后，比传统的政府投资模式有改进，包括风险的转移、服务水平和效率的提高等，既要保证投资者可以获得一定利润以吸引社会资本，又要保障政府和社会公众的利益，以承担社会责任；既要考虑基础设施对经济发展和生活水平提高的重要性，又要考虑项目的可持续性(如果项目自身收益不足，需要政府的资金支持或补贴，要考虑政府的财政实力)。

原则二：重视政企合作。PPP 项目涉及两大核心参与主体，分别是政府(一般是地方政府)和企业(可以是国企、民企或外企)。政府应对公众负责，企业则应分担原本由地方政府承担的部分或全部责任与风险。双方在合作过程中各尽所能，各取所需，实现既充分发挥企业的技术和管理经验，提高效率，又有效控制政府的财政风险，有力保障社会公众的利益。因此，良好的合作关系是 PPP 模式应用成功的首要前提。为了确保合作的顺利，在进行法律和制度体系设计时，应特别重视政企合作关系。

原则三：重视顶层和框架设计。PPP 项目的特许经营协议/合同期长达数年、十几年甚至数十年，期间地方政府可能换届多次，因此，只有国家层面的完善的法律和制度体系才能给企业特别是民营企业更强的信心，更好地保证企业的权益，才能更有效地吸引社会投资参与。另外，由于 PPP 模式多运用于大型项目，建设周期长，使用时间久，涉及的利益主体多元化，没有国家层面的法律和制度，很容易出现各种纠纷且难以有效解决。因此，应该从顶层开始，进行框架设计，建立国家层面的 PPP 法律和制度体系。

原则四：强调动态公平分担风险。成功应用 PPP 模式的基础工作是正确识别和动态公平分配项目风险，并通过特许权协议/合同落实，各个风险应由具有最佳管控能力和管控成本最低的参与方分别承担。因此，在进行 PPP 法律和制度体系设计时，要明确政府和企业各自应承担的责任和义务，既充分保障企业的合法权益，增强投资者的长期信心，也要提高效率，保障政府和社会公众的利益。

以更好的法制环境激发民资活力

陈小荣认为，中央力推PPP的本意是鼓励社会资本尤其是民间资本进入基础设施和社会公共事业领域，但现有法律框架下，PPP企业的产权归属不够清楚，遇到问题后的法律救助渠道也不清，导致民企大多保持观望态度，真正参与PPP的较少。根据国家统计局发布的数据，2016年1-7月份，民间固定资产投资191495亿元，同比名义增长2.1%，增速比1-6月份回落0.7个百分点。民间固定资产投资占全国固定资产投资（不含农户）的比重为61.4%，比上年同期降低3.6个百分点。

加快推进PPP相关立法进程，以更好的法治环境激发社会投资活力，这也是国务院对PPP立法提出的要求。立法保障是激发社会资本参与基础设施和公共服务领域投资的“定心丸”。

中央财经大学教授、中财—鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成表示，PPP立法重在遵从契约精神，以打消民资的迟疑。他认为，PPP立法中最重要的元素是“规范项目合同”。因为PPP的主旨是在项目合作中将政府从特殊的地位上拉下来，无论是谈判还是协作，都应该与合作企业保持平等互利的关系。而想要实现这一点就要让项目合同中的每一个条款都体现 “风险共担，利益共享”的精神。

作者点评：对法制办主持PPP立法的几条建议

二，法制办主持PPP立法要站在一定高度处理好几个关系。法制办站位一定要高，要站在全国人大的视角看这个问题，而不是仅仅站在国务院的层面来看待问题。上面提到的如果变成国务院的行政法规，则PPP立法解决的是政府部门操作规范化、统一化问题，这应该说是非常有积极意义的，但是这些还不是PPP问题的根本。因此希望这个立法是从两个主体角度考虑：一个是政府主体，一个是社会资本主体。PPP立法应该重在规范和调整这两个主体之间的关系，而不是政府上下级的关系，更不是政府的内部办事的流程等。也就是说，刘长春司长提的这七个重点问题中，第二条和第四条是国务院要解决的重点问题，但不是立法要解决的重点问题。

三，建议深化研究合作问题，以合作为基点把握PPP模式的具体适用对象和具体操作方式。在2016年6月《破题“合作”是解开PPP立法困局之钥》一文中，我从多个角度分析指出，PPP面临的很多问题都是合作问题，不立法就很难解决。因此，在合作问题研究透彻的基础上，模式和方式问题就迎刃而解了。目前谁也说服不了谁，是因为在根本问题“合作”上下的功夫不够。彻底搞清楚合作问题的本质，也就好定义模式了。“PPP=特许经营+政府购买服务+股权合作”，这个可能是分解PPP问题比较好的的方式之一，也是有一定的实践基础。

四，明确PPP合同的性质分类问题。目前有行政合同、民事合同、民事与行政之间的合同等说法，需要组织力量认真论证。民间不喜欢行政合同，行政合同也不符合市场经济改革的方向。如果说是纯粹的民事合同，又有很多解不开的结。因此，需要区别合同的不同阶段，把特许权的特许环节和具体合同履行环节区别开来（其实存在合同性质纠纷的主要是特许经营协议），这个问题就清楚了，纠纷解决机制也就清楚了。

五，处理好PPP法与其他法的关系。由于PPP模式涉及领域广泛、法律关系复杂、没有现成的制度可以照搬，在PPP立法过程中须处理好与其他法律制度的衔接，把握好原则性与可执行性之间的关系。

总之，PPP立法要综合考量各种因素，有针对性地解决问题。PPP立法若能尽快形成框架或达成共识，释放积极信号，就能引导社会预期，这对当前经济转型升级和供给侧改革都会有积极的作用。

政府 资本 金融共话PPP改革

当前PPP改革已进入深水区，仍面临着诸多挑战。

　　从地方政府、社会资本、金融机构各方反映的情况看，PPP项目的顺利实施，与配套政策是否健全密切相关。目前，土地、价格、融资等方面的配套政策，亟须进一步完善。然而，这些政策涉及面广、协调难度大，短期内出台存在一定难度。

　　那么PPP这盘大棋怎么下？政府、金融、资本又有什么诉求？

　　政府说>>>>>>

　　县乡领导要是不知道PPP，证明他已经OUT了

　　“现在的地方政府领导，哪怕是县乡领导，要是不知道PPP，那证明他已经OUT了。”这是财政部金融司司长孙晓霞在“第二届中国PPP融资论坛”上所说的话。同时，孙晓霞也提出了PPP当前面临的四大困难：一是项目规范实施“难”，二是健全配套政策“难”，三是社会资本退出“难”，四是人才队伍建设“难”。

　　财政部副部长史耀斌指出，在看到PPP改革取得成效的同时，也要清醒地认识到改革已进入深水区。史耀斌表示，PPP改革仍面临着观念转变不到位、政策衔接不配套、机构能力不足、信息公开透明要加强、民营资本参与率不高、部分项目实施不规范等挑战。

　　专家说>>>>>>

　　PPP不往产业上发展是死路一条

　　“现在的很多所谓PPP都是假的PPP，不往产业上发展，肯定是死路一条。”  中国金融风险控制中心北京东方投财务顾问有限公司总裁单光暄指出，用PPP模式推动创新产业发展才是正确的途径。

　　有实战专家之称的单光暄提出了具有中国特色的PPP运作模式。PPP的1.0模式，是政府主导(如BT及延长BT）的投资项目，要进行招投标，对中标企业承诺固定回报或政府购买服务，这就可能会继续增加政府负债；PPP的2.0模式，是政府和社会投资共同主导，属于资源补偿型，由具有公信力的可完成策划、设计、结构化的投融资机构来完成，在不增加政府负债的前提下设计从1.0过渡到2.0模式的具体方式；而PPP的3.0模式，是社会资本提出并主导，全部由社会资本投资，前期策划、设计完成后必须有有效的盈利模式，在不增加政府债务的前提下还可反哺财政、增加政府政绩、造福民众和社会以及调整产业结构。比如，环境治理资源化+循环经济产业化，生态旅游+生态农业+生态养老一体化等模式，都是PPP创新的模式。

　　律师说>>>>>>

　　基建领域政府购买服务不是

　　“政府购买服务”，是PPP

　　“目前，政府购买服务模式在基建项目中的使用已经变得越来越普遍，甚至已经泛化至传统采用特许经营模式的污水处理、路桥建设等领域。”上海锦天城律师事务所合伙人律师刘飞指出，基建领域政府购买服务不是“政府购买服务”，是PPP。

　　刘飞指出，在基建领域实施的政府购买服务包含和具有政府购买工程和货物的属性，不是“政府购买服务”，是PPP，应适用可涵盖上述复合属性的PPP项目的相关法律法规及商业模式等进行操作，而不能简单适用政府购买服务的规定。

　　如何限制政府购买服务泛化使用，刘飞认为，第一，明确划定PPP项目的边界，为PPP关门。属于PPP项目范畴内的项目必须适用PPP项目的相关法律法规，而不能直接简单适用“政府购买服务”的规定和程序。第二，设立政府购买服务目录负面清单，明确规定如采购内容包含某个金额以上或某个年限以上的基建工程则不得纳入政府购买服务的范畴。第三，加大对违反政府采购服务相关法规等进行政府购买服务或以政府购买服务名义进行违规举债的行为的执法监督力度，强化问责和处罚。

　　资本说>>>>>>

　　产融真正协同合作PPP才能长久

　　“PPP是一个好工具，顺应了中国社会的本质需要，应该坚定不移地走下去，不要怕PPP项目推进慢。PPP项目前期需要做充分的论证、咨询和评估，精品项目都需要多轮谈出来。只有各方真正凝聚共识，PPP才能长久。”中信集团副董事长、总经理王炯对当前PPP在中国的发展提出了建议与思考。

　　王炯认为，现在各界参与PPP的相关风险认识、识别和管控等还比较弱，相应的机制还没有建立。在中国目前的环境下，政府应该给有责任感的企业足够的空间去探索、去改进。PPP项目对社会资本方的要求很高，应该做到产融真正协同，资源高效整合。金融企业缺乏对产业的深入研究和真正的理解，风险溢价也会比较高。对于产融真正的协同合作，只有参与各方的信任基础坚实，才能有更久的合作可能。

　　银行说>>>>>>

　　持续的融资创新能力是PPP项目成功关键

　　“PPP是一系列合同的组合，越是能够消除风险，降低不确定性，越能够降低融资成本，越容易引入投资者的参与。因此重合同，守信用的契约精神是PPP的基石，而契约精神正是中国长期资金市场建设的基石。如果某一方不能够信守合同与契约，根本就谈不上定价，谈不上稳定投资回报的预期，也就谈不上各类资本的踊跃参与。配合以价格、财税、补贴以及政府性债务融资机制等相关改革，这样就能够使社会投资主体形成稳定的投资收益预期。”人民银行金融市场司司长纪志宏指出，在资产证券化、项目收益票据等发展的过程中，必须进一步加强信息披露的规范，加强依托项目现金流的风险隔离，而不是回归到依托地方政府引进担保的融资模式。

　　纪志宏认为，持续的融资创新能力，是PPP项目能否成功的关键和核心。需要根据金融机构集团化发展的趋势，综合经营发展的趋势，结合PPP项目的实际特点和自身特长，积极创新符合PPP项目融资特征的金融产品，提供函盖PPP项目全生命周期、全方位的综合金融服务；要针对PPP项目不同阶段，创新提供不同形式和属性的创新金融工具，通过开发性，商业性的信贷支持，通过发展项目收益票据，资产支持票据这样一些针对项目现金流的金融产品的创新或者是固定收益产品的创新，通过发展股权、债权、贷款以及基金的结合、保险资金等方式全方位的参与，才能够满足PPP发展过程中的多元化、规范化、市场化的融资渠道和退出机制。满足PPP不同阶段差异化的融资需求。

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