【产业基金】PPP模式在我国智慧城市建设中的应用与发展浅析

1． 我国智慧城市建设处于探索阶段，各方面需进一步完善

1）发展路径呈碎片化，整体性不足。智慧城市的建设发展目标应根据城市特点科学定位，理性安排发展次序，明确发展重点，以城市发展需求为导向，把握建设智慧城市的正确路径。

2）信息资源整合缺少标准法规保障。数据是智慧城市建设的关键要素，整合资源是智慧城市建设的核心内容，信息孤岛成为资源整合的障碍。因此需加强行政体制改革，以法律、标准为依据，强有力地推进协调机制以打破信息垄断。

3）终端智能硬件设施滞后影响了智慧城市的整体推进。信息基础设施建设水平、三网融合、数字鸿沟、移动盲区等现象存在，城市精准化运行管理的支撑力度有限。

4）本土智慧城市集成商实力薄弱，本土企业相对外资企业的优势不明显。

5）技术应用对产业的带动效应不明显。应用项目、信息技术在各产业、领域的规模效应尚未形成，地方政府投资乏力，在各种因素的综合作用下，智慧城市对产业发展的带动效应不明显。

6）网络信息安全面临严重威胁。重要信息和个人信息容易受到网络黑客的攻击，信息安全突发事件的协同响应能力急需提升。

2． PPP 模式下直接投资收益更加具有价值隐性，给政府与社会资本方带来诸多迷惑

1）PPP 模式不仅仅是一种融资渠道，更是一种有助于提升公共事业生产效率的长效合作机制。当前仍有些地方政府仅把PPP 视为一种融资工具，大力推广PPP 模式的目的是替代原有的地方融资平台，并试图将债务杠杆强加给社会资本方，而社会资本方自主权益受到影响，势必会降低合作意愿。因此，地方政府应摒弃传统发展观念，以平等协商为准则，互相监督，强化合作，发挥社会资本的效率优势。

2）收益不明导致政府与社会资本难达共识。收益预期不可控是造成政府与社会资本对智慧城市PPP 项目参与热情不高的根本原因。我国智慧城市发展目前还处于探索阶段，很多项目没有成熟案例可以借鉴，而相关标准的缺失也导致客观评价依据缺乏，另外存在的其他不可控因素也会使收益时间不确定，收益达不到资金预期。政府有责任承担兜底风险，但因收益不明确导致政府可能承担的兜底金额无法明确，这无疑也影响了政府在引入PPP 模式推进智慧城市建设上的积极性。

3）PPP 法规体系不健全导致无法有效约束政府失信行为。在智慧城市PPP 项目失败案例中，存在地方政府单方面违约，社会资本方无法通过法律途径有效保护自身利益，导致出现社会资本利益受损的情况。如签约后重复谈判、降低承诺价格、拖欠项目公司经费，最终导致项目失败。

智慧城市项目在PPP 模式下其财务评价效果如何，从财务可行性的角度应用财务分析的各种方法，对可行性研究报告及其他相关数据和国家法律法规的规定，分析影响收入、成本、费用和利润以及各项比率的因素，全面分析各个因素对某一个经济指标的影响； 需要将当期的各种绝对指标和相对指标与历史数据进行比较，在经营状况和经营成果的发展变化中寻求其变动的原因，力求预测出项目未来的发展趋势。

在智慧城市PPP 项目中，财务分析建立在项目财务效益与费用估算的基础上，分析项目的财务生存能力、盈利能力、偿债能力，进行项目财务评价时，财务报表是进行财务评价的主要依据，财务分析通过编制财务分析报表，计算财务指标判断项目的财务可接受性，明确项目对财务主体及投资者的价值贡献，为项目决策提供依据。财务的效益和费用分别在经营收入和总成本费用中进行分析和计算，在此基础上进一步进行财务评价指标分析。

1）项目财务生存能力指标：净现金流量、盈余资金。在PPP 项目中，现金流的活跃性是反映项目生存能力的重要标志，分析财务报表的现金流在资本市场考核项目是否具有融资的可行性的要素之一，通过考察项目计算期内的投资、融资和经营活动所部所产生的各项现金流入与流出，计算净现金流量和累计盈余资金，分析项目是否有足够的净现金流量维持正常运营，现金流分为全部投资现金流和社会资本投资现金流，以实现财务可持续性。

2）项目盈利能力指标：折现率、项目财务内部收益率、资本金内部收益率、财务净现值、贷款利率、合作周期、项目投资回收期。在盈利能力分析中，一般先进行融资前分析，在融资前分析结论满足要求的情况下，初步设定融资方案，再进行融资后分析；融资前分析考察的是全部投资作为计算基础，排除了融资方案变化的影响，从项目投资总获利能力的角度，考察项目方案设计的合理性，融资前分析计算的相关指标，作为初步投资决策与融资方案研究的依据和基础。融资后分析以融资前分析和初步的融资方案为基础，考察项目在拟定的融资条件下的可行性，分析中以动态分析为主，静态分析为辅；首先确定现金流入与流出，编制项目资本金现金流量表，利用资金的时间价值的原理进行折现，计算项目资本金财务内部收益率指标和财务净现值，考察项目资本金可获得的收益水平。

3）项目偿债能力指标：资产负债率、流动比率、速动比率。根据资产负债表的数据，反映债权人发放贷款的安全程度和衡量企业流动资产的短期债务到期以前可以变现或立即用于偿还的流动负债能力，反映流动财务状况的比率之一，判断企业的偿债能力。

4）财务假设：在财务分析过程中是非常重要的一个环节，以项目的资本性投入为出发点，以项目的资本获利能力为评价标准，计算项目经营期内净现金流量的贴现值为基本方法，按照规定的项目期限确定期限，经营期结束后项目资产清理残值为零，直接按税收法规的规定报表进行财务分析计算。

北京中建政研信息咨询中心结合成功落地实施的智慧城市PPP 项目实战经验和同行业失败案例分析，总结出影响PPP 模式在智慧城市建设领域应用成败的核心要素如下。

其一，政府与社会资本之间的信任度是关键。即政府方和社会资本方之间关系好坏、信任度高低是决定PPP 项目成败的第一个关键因素，PPP 好比一场政府和社会资本合作的婚姻，那么，这场婚姻的成功或者失败，毫无疑问首先取决于双方的关系好坏和信任度高低。

在项目实施过程中，有的政府方和社会资本方之前已有所接触，互相已有相当了解、信任，该项目又符合国家有关政策，而政府推广应用PPP 模式，还有专项推广、奖补资金，双方经过友好协商，决定采用PPP 模式进行合作；对当地政府来说，该社会资本方是本地政府之前成功引入的战略投资者，长期合作伙伴；对社会资本方来说，当地就是一个家，或者像家一样的需要深耕的一块土壤，目前政府开放公共服务领域供社会资本投资，增加了投资机会，双方愿意对有关项目按照PPP 模式继续合作，虽然该项目目前面临不少具体困难，但由于双方合作意愿强烈，一定会想方设法克服困难，成功率相当高。

现实中并不是所有项目的合作双方早已相互熟悉，大多得经过一个相识、相知、沟通、了解和互相比选的过程。目前地方大多数项目都类同于这类项目，处于“识别”或者“准备”阶段；政府有项目，而社会资本方有资金、先进的技术、管理，双方寻求合作是正常的，但有的项目是长期不停磋商，连个初步意向也难定，有的项目本身条件太好，挑花了眼；有的项目条件差，别人看不上就走了；还有就是不上心或者心理状况欠改善，导致敷衍了事、挑东捡西、有花无果，最终难以建立成熟、稳定、互信的合作关系；简而言之，在维护己方核心利益的前提下，双方关系好了、信任度高了，遇到困难，克服困难也得搞成；反之，如果关系不到、信任不足，不是困难的事情也可能被当成困难，步履维艰。

其二，政府方和社会资本方的综合实力。这句话在PPP 项目实践中“实力决定一切”。社会资本方在业内资金、技术、管理、设计、施工、维运、人脉关系综合实力强，承接项目来就会攻城略地；社会资本实力不足，与规模较大的PPP项目要求不匹配，“小马拉大车”，项目进展势必困难重重，“门当户对”原则在PPP 实践中非常重要；政府方面实力强，领导层团结一致谋发展，政治生态长期和谐稳定，投资环境、经商环境优越，久而久之则商贾云集、项目落地率高；因此对政府方来说，一定要把好同类项目市场的预测和社会资本方的资格预审关。

其三，项目本身的质量、价格、性价比、收益率等要素很关键。PPP 项目合作期限长达10～30 年不等，6％～8％ 左右的项目财务内部收益率只是一个参考，而“逐利”是资本固有的特性，在PPP 模式下允许社会资本获得合理的利润而不允许暴利，因此政府与社会资本方在合作过程中，社会资本追求增加收益，降低成本实现赢利预期，稳定收益保底收益获得赢利保障，而政府则要实现社会效益最大化。

智慧城市项目现阶段处于探索阶段，PPP 模式下智慧城市项目基本属于“公益性”类，加上项目情况复杂、进展缓慢、成功率低；必要性不足、需求不紧迫、可行性差、政府或部门态度不积极、备选项目投资额较大、投资期较长、前期准备方面困难较多、预计运营期收益不确定性较高、预期基本无收益，加上当地政府无补偿性资源或补偿不足等。处于少量使用者付费或无使用者付费状态，无法保障社会资本方投资成本的回收和合理回报，社会资本投资积级性不高，因此社会资本要获得相当稳定而有保障的收益，除了政府给予优惠政策及给予补偿性资源外。因此智慧城市PPP 项目能否成功推出，与项目本身的“质量”“价格”、收益率密切相关。

其四，PPP“人”至关重要，人的能力和态度对能否做成事情无疑起到相当重要的作用。首先是能力，政府与社会资本方发挥组织、领导、执行能力的前提之一是首先要懂得PPP 的相关政策与内涵，懂得怎么做PPP 和操作规程，懂得怎么指导有关部门、单位、机构、企业做PPP，懂得怎么回答有关从业人员提出的问题；其次是态度，对待PPP 的态度。态度决定一切，对PPP 持积极态度的地方领导、部门单位人员可能冲在PPP 工作的前线，抓具体工作、遇到问题进行分析、想办法解决问题；持相对消极态度的人可能就先观望、不着急做、慢慢来、甚至不来参与。

其五，注重制度建设，从“补建设”向“补运营”逐步转变，提升城市整体效率出发，转变经济效益，对社会效益好，操作规范性较强的智慧城市PPP 项目给予适当补贴，制定收益标准和收益细则。项目实施过程中验收标准和移交标准明确，避免政府和企业就验收或移交细节纠缠不清；其次是收益细则，在收益达不到约定的情况，政府负责兜底；笔者认为，相关主管部门应出台优惠政策，例如允许项目公司进行广告、商业等开发，让社会资本方感到有利可图，这样才能吸引社会资本。此外政府应考虑允许保险基金、社保基金、住房基金、等大型基金和资产证券化融资工具用于投资智慧城市PPP 项目，放宽这些基金的投资限制，不仅能够改善智慧城市投资不足的局面，而且能够大大缓解各种基金的经营压力。此外，还要增强服务意识，建立各相关部门之间并联式的项目管理模式，超前做好智慧城市项目系统规划设计、功能定位、投融资方案、规划设计条件等方面的工作，对项目起导向作用。