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作者简介：
成沂 上海建纬律师事务所律师。业务领域：PPP项目投资、资产证券化、私募基金、土地与地产项目收购、融资租赁等。
王剑龙 上海建纬律师事务所律师助理。业务领域：PPP项目、资产证券化、银行投融资等。
作 者 按
2016年12月26日，国家发展改革委与中国证监会联合向各地发改委、证监局、沪深交易所以及证券业协会、基金业协会下发了《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知》（简称“《通知》”）[1]，在吹响我国PPP项目资产证券化号角的同时更彰显了政府融合PPP和ABS的决心。
2017年2月17日，上交所、深交所、基金业协会两所一会同时发布通知，明确鼓励支持PPP项目企业及相关中介机构依法积极开展PPP项目资产证券化业务，进一步提升了了市场对于推进PPP资产证券化业务的热情和信心。
在市场一片火热的情形下，作为从事PPP及资产证券化法律服务的人员，我们试图结合实务经验，通过本系列的文章从法律实操角度对PPP资产证券化过程中的核查重点、主要障碍以及基本操作流程加以介绍，谨此为PPP资产证券化业务的相关人士提供参考。
城市供热是利用集中热源，通过供热管网等设施向热能用户供应生产或生活用热能的供热方式。城市供热系统按热媒可分为热水供热系统和蒸汽供热系统，按终端客户可分为工业市场和居民采暖市场两大类。近年来，我国政府对供热系统建设的投入逐年上升，由2008年的270亿元增至2015年的650亿元。受政府对基础设施建设投资力度加大及供热需求持续增长的双重影响，我国供热行业取得了快速发展，全国的集中供热面积和供热量得到了稳定增长。其中，节能环保和可持续发展的供热方式将成为未来供热行业发展的方向，而随着供热计量改革的进一步完善、供热收费的标准化和规范化，供热行业的收入将稳步增长。以2015年为例，我国热力生产和供应行业销售收入达到了1557.12亿元，有关机构预计到2021年，我国热力生产和供应行业销售收入将达到2512亿元。
（一）供热工程类资产证券化项目发展现状
根据我们对已公布的数据进行统计，截止2017年3月下旬，包括PPP资产证券化项目在内，供热工程类资产证券化项目迄今已成功发行27单，为收费收益权类资产证券化产品发行数量最多的类型，发行总金额超过200亿。相关产品的发行信息如下（以发行时间排序）：
序号 | 发行时间 | 项目名称 | 发起人 | 发行期限（年） | 交易流通场所 | 金额（亿元） |
1 | 2017-3-31 | 华夏幸福固安工业园区新型城镇化PPP项目供热收费收益权资产支持专项计划 | 固安九通基业公用事业有限公司 | 6 | 上海证券交易所 | 7.06 |
2 | 2017-1-18 | 富龙热力供热收费权资产支持专项计划 | 赤峰富龙热力有限责任公司 | 7.5 | 上海证券交易所 | 19.1 |
3 | 2016-12-25 | 齐鲁资管春源热力供热收费收益权资产支持专项计划 | 桓台县春源热力有限公司 | 7 | 上海证券交易所 | 5.37 |
4 | 2016-9-22 | 东证融汇-亚泰热力供热合同债权资产支持专项计划 | 长春亚泰热力有限责任公司 | 5.5 | 上海证券交易所 | 10 |
5 | 2016-9-12 | 青州益能供热收费收益权资产支持专项计划 | 青州益能热电有限责任公司 | 7 | 上海证券交易所 | 2.45 |
6 | 2016-8-26 | 民生广汇热力供热资产支持专项计划 | 新疆广汇热力有限公司 | 5 | 上海证券交易所 | 5 |
7 | 2016-8-18 | 太平洋证券新泰热力供热收费收益权资产支持专项计划 | 新泰市新城热力有限公司 | 6.5 | 上海证券交易所 | 4.78 |
8 | 2016-6-24 | 临淄热电供热合同债权资产支持专项计划 | 临淄市临淄热电厂有限公司 | 5 | 深圳证券交易所 | 6.07 |
9 | 2016-5-27 | 惠通热电供暖合同债权资产支持专项计划 | 凤城市惠通热电有限公司 | 5.5 | 深圳证券交易所 | 4 |
10 | 2016-5-25 | 民生华源供热资产支持专项计划 | 乌鲁木齐华源热力股份有限公司 | 5 | 上海证券交易所 | 4.2 |
11 | 2016-5-9 | 秦开动力供热收费收益权资产支持专项计划 | 秦皇岛开发区泰盛动力有限公司 | 7 | 上海证券交易所 | 8.43 |
12 | 2016-4-28 | 宇光二期供热热费资产支持专项计划 | 吉林省宇光热电有限公司 | 5 | 上海证券交易所 | 5.28 |
13 | 2016-1-21 | 临沂市恒源热力集团有限公司供热收费权资产支持专项计划 | 临沂市恒源热力集团有限公司 | 7 | 上海证券交易所 | 4.75 |
14 | 2016-1-8 | 华创恒泰供热资产支持专项计划 | 江苏恒泰新能源有限公司 | 3 | 上海证券交易所 | 3.3 |
15 | 2015-12-31 | 营口华源热力供热合同债权1号资产支持专项计划 | 营口经济技术开发区华源热力供暖有限公司 | 4 | 深圳证券交易所 | 4.4 |
16 | 2015-12-18 | 哈尔滨物业供热集团热费收益权一期资产支持专项计划 | 哈尔滨物业供热集团有限责任公司 | 5 | 上海证券交易所 | 14.8 |
17 | 2015-11-4 | 合肥热电供热合同债权资产支持专项计划 | 合肥热电集团有限公司 | 4.5 | 深圳证券交易所 | 5.3 |
18 | 2015-10-15 | 银河大庆供热资产支持专项计划 | 大庆市热力集团有限公司 | 7 | 上海证券交易所 | 29.0 |
19 | 2015-9-30 | 西安高新热力供热资产支持专项计划 | 西安高新区热力有限公司 | 6.5 | 上海证券交易所 | 16.85 |
20 | 2015-9-23 | 濮阳热力供热资产支持专项计划 | 濮阳市热力公司 | 6.5 | 上海证券交易所 | 6.3 |
21 | 2015-9-2 | 鹤岗市热力公司热电收费收益权资产支持专项计划 | 鹤岗市热力公司 | 5 | 上海证券交易所 | 5.35 |
22 | 2015-8-17 | 宇光能源供热收费收益权资产支持专项计划 | 吉林省宇光能源股份有限公司 | 4 | 上海证券交易所 | 5.56 |
23 | 2015-8-13 | 平安长春经开供热合同债权资产支持专项计划 | 长春经济技术开发区供热集团有限公司 | 6 | 深圳证券交易所 | 12.2 |
24 | 2015-4-23 | 平安科慧供暖合同债权资产支持专项计划 | 天津市静海区科慧热力有限责任公司 | 5 | 深圳证券交易所 | 2.65 |
25 | 2015-3-18 | 银河瑞阳供热资产支持专项计划 | 晋中市瑞阳热电联产供热有限责任公司 | 6.5 | 上海证券交易所 | 9 |
26 | 2014-12-26 | 长春供热集团供热合同债权1号资产支持专项计划 | 长春市供热（集团）有限公司 | 6 | 深圳证券交易所 | 6.35 |
27 | 2014-6-13 | 迁安热力供热收费权专项资产管理计划 | 迁安市热力总公司 | 6.5 | 上海证券交易所 | 12.5 |
从已发行的情况来看，供热工程类资产证券化产品具有如下特点：
（1）发行数量多
虽然供热工程类资产证券化产品的融资规模较小、发行年限较短，但从上表中，我们不难看到，在银河瑞阳供热资产支持专项计划开启了备案制后供热类ABS产品的大闸后，受益于供热行业的高市场化水平及稳定现金流，供热工程类资产证券化产品在随后的两年内发展迅猛，累计发行数量为收费收益权类资产证券化产品之最。此外，由于供热工程PPP项目在我国较为成熟，各项条件较为完善，可以预见在未来将会有更多的供热工程类PPP资产证券化产品成功发行。
（2）证券偿付来源为供热费用
截至目前，供热工程类资产证券化产品的基础资产均为原始权益人所享有的特定时期内依据特定供用热合同的约定而对特定用户享有的收取供热费用的收费收益权或者合同债权。就PPP项目收益来源而言为使用者付费。
（3）热电合并未来可能作为基础资产打包发行
《证券公司及基金管理公司子公司资产证券化业务管理规定》第三条规定：基础资产可以是单项财产权利或者财产，也可以是多项财产权利或者财产构成的组合。而根据《资产证券化业务基础资产负面清单指引》的规定，法律界定及业务形态属于不同类型且缺乏相关性的资产组合不能作为资产证券化业务的基础资产。
热电联产是指发电厂既生产电能，又利用汽轮发电机做过功的蒸汽对用户供热的生产方式，即同时生产电、热能的工艺过程，较之分别生产电、热能方式节约燃料。我国为推进大气污染防治、提高能源利用效率、促进热电产业健康发展，鼓励推行实施热电联产操作模式。因此可以看出，热电联产企业的供用热及购售电合同债权或收费收益权在业务形态上具有一定的相关性，且比照污水处理类资产证券化产品可以打包供水收费权和污水处理收费权的案例，虽然现阶段未出现热电合并作为基础资产发行的实务案例，但我们对该类基础资产类型抱持乐观态度。当然，将该类资产组合作为资产证券化的基础资产时，除要考虑业务形态类型、关联性外，还应注意供热费用及供电费用的结算频率、资金监管等实操问题。
（二）供热工程类PPP项目发展现状
供热项目作为收益相对稳定、需求风险较小的项目，是我国早期探索以社会资本实施特许经营活动的领域之一。早在2004年，建设部颁布的《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部令第126号）就将供热工程行业纳入了实行市场化改革的公用事业范围内。[2]
（1）《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60号）要求“通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种方式，鼓励社会资本投资城镇供水、供热、燃气、污水垃圾处理、建筑垃圾资源化利用和处理、城市综合管廊、公园配套服务、公共交通、停车设施等市政基础设施项目，政府依法选择符合要求的经营者。政府可采用委托经营或转让—经营—转让（TOT）等方式，将已经建成的市政基础设施项目转交给社会资本运营管理。”
（2）《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》（财建[2015]29号）要求在城市供水、污水处理、垃圾处理、供热、供气、道路桥梁、公共交通基础设施、公共停车场、地下综合管廊等市政公用领域开展PPP项目推介工作，并鼓励优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的市政公用项目，重点推进符合条件的存量项目适用PPP模式。
（3）《关于申报市政公用领域PPP推介项目的通知》（财建[2016]495号）要求省级财政、住房和城乡建设部门负责组织本行政区域内市政公用领域PPP推介项目申报工作，在城市供水、污水处理、垃圾处理、供热供气、道路桥梁、公共交通基础设施、公共停车场、城市地下综合管廊，海绵城市等市政工程领域选择优质项目。
（4）《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》（发改投资[2016]1744号）要求“采取特许经营方式建设的城市供水、供热、供气、污水垃圾处理、地下综合管廊、园区基础设施、道路桥梁以及公共停车场等项目。”
（5）《关于进一步鼓励和引导民间资本进入城市供水、燃气、供热、污水和垃圾处理行业的意见》（建城[2016]208号）要求“民间资本可以采取独资、合资等方式直接投资城镇燃气、供热、垃圾处理设施建设和运营。可以采取合作、参股等方式参与供水、污水处理设施建设和经营。具备条件的民营企业可作为专业运营商，受托运营供水、燃气、供热、污水和垃圾处理设施。鼓励民间资本通过政府和社会资本合作（PPP）模式参与市政公用设施建设运营。”
根据国家发改委传统基础设施领域PPP项目库数据显示，截止2017年2月底，共入库15966个PPP项目，投资总额约为15.9万亿元。其中，重大市政工程领域项目数高居第一为8838个，总投资额位居第二为48504亿元，分别占到入库总数、总投资额的55%、30%，其中污水垃圾处理项目共有3071个占比34.7%，总投资额为6533亿元占比13.5%，平均每个项目投资额约为2.13亿元。
发行污水处理类PPP资产证券化产品从组建基础资产池到资产支持证券清偿，其基本操作流程如下：
序号 | 名称 | 操作流程 | 主要参与机构 |
一 | 组建基础资产池 | 由原始权益人根据自身融资需求对其享有特定期间内的供热收费收益权进行整理，并由中介机构对资产证券化产品存续期限内的供热收费收益权进行金额评估用以明确基础资产范围，组建基础资产池。 | 原始权益人 计划管理人 中介机构（律所、评级、评估等） |
二 | 设立SPV，接收基础资产 | 计划管理人设立供热收费收益权PPP项目资产支持专项计划，用以募集资金向原始权益人购买供热收费收益权，完成“真实出售”，从而达到“破产隔离”的效果。 | 计划管理人 原始权益人 托管人 |
三 | 信用增级和评级 | 原始权益人或第三方机构对已转让给资产支持专项计划的基础资产进行信用增级，内部增信方式一般是超额现金流覆盖等，外部增信方式一般采用差额支付承诺、供热收费收益权质押、担保人担保等。而后由信用评级机构对拟发行的资产支持证券进行信用评级，为投资者提供选择证券的依据。 | 原始权益人 信用增级机构 计划管理人 信用评级机构 中介机构 |
四 | 证券出售 | 合格投资人通过与计划管理人签订《认购协议》，将认购资金以专项资产管理方式委托计划管理人管理，认购人取得资产支持证券，成为资产支持证券持有人。 | 计划管理人或承销商 托管人 中介机构 投资人 |
五 | 证券挂牌及资产池管理 | 证券发行完毕后到沪深交易所等场所申请挂牌上市，实现资产的流动性。专项计划存续期间，计划管理人需对资产池进行管理，资产服务机构需根据《资产服务协议》的约定，负责基础资产对应的供热费用的回收等基础资产管理服务和其他服务工作。 | 计划管理人 资产服务机构 托管人 |
六 | 钱款流转 | 专项计划存续期间，原始权益人应在供热收费结算日核算上期供热收费款项总金额，资产服务机构应在当日指示银行将钱款全额划付至收款专户；资产服务机构在每一监管账户收款日向收款银行发出付款指令，将收款专户收到的款项划转至监管账户，并在专项计划收款日指令监管银行将款项全额划转至托管账户。 | 原始权益人 资产服务机构 托管人 |
七 | 证券清偿 | 计划管理人根据《计划说明书》及相关文件的约定，向托管人发出分配指令，托管人根据分配指令，将相应资金划拨至登记托管机构的指定账户用于支付资产支持证券本金和预期收益。待资产支持证券全部到期后，由基础资产池产生的收入在还本付息、支付各种服务费后，剩余资金按约分配，整个资产证券化过程结束。 | 计划管理人 原始权益人 托管人 |
如本文第二条所述，律师事务所作为重要的中介结构，在资产证券化的过程中需要进行法律尽职调查，出具法律意见书，对资产证券化的整个发行过程提供法律支持服务。我们总结了供热工程类资产证券化过程中可能涉及的主要法规、部委规章等如下表：
序号 | 发布方 | 生效时间 | 名称 |
1 | 中国证券监督管理委员会 | 2014年11月19日 | 《证券公司及基金管理公司子公司资产证券化业务管理规定》 |
2 | 《证券公司及基金管理公司子公司资产证券化业务信息披露指引》 | ||
3 | 《证券公司及基金管理公司子公司资产证券化业务尽职调查工作指引》 | ||
4 | 中国证券投资基金业协会 | 2014年12月24日 | 《资产支持专项计划备案管理办法》 |
5 | 《资产证券化业务基础资产负面清单指引》 | ||
6 | 《资产证券化业务风险控制指引》 | ||
7 | 《资产证券化业务自律规则的起草说明》 | ||
8 | 《资产支持专项计划说明书内容与格式指引》（试行） | ||
9 | 《资产支持证券认购协议与风险揭示书（适用个人投资者）》 | ||
10 | 《资产支持证券认购协议与风险揭示书（适用机构投资者）》 | ||
11 | 上海证券交易所 | 2014年11月26日 | 《上海证券交易所资产证券化业务指引》 |
12 | 2016年1月27日 | 《上海证券交易所资产证券化业务指南（2016年1月）》 | |
13 | 深圳证券交易所 | 2014年11月25日 | 《深圳证券交易所资产证券化业务指引（2014年修订）》 |
14 | 2017年3月3日 | 《深圳证券交易所资产证券化业务问答（2017年3月修订）》 | |
15 | 中国证券业协会 | 2015年2月16日 | 《机构间私募产品报价与服务系统资产证券化业务指引（试行）》 |
16 | 全国人民代表大会常务委员会 | 2016年1月1日 | 《中华人民共和国大气污染防治法》（2015修订） |
17 | 全国人民代表大会常务委员会 | 2016年7月2日 | 《中华人民共和国节约能源法》（2016修订） |
18 | 国家发展改革委、建设部（已撤销） | 2007年6月3日 | 《城市供热价格管理暂行办法》 |
19 | 建设部（已撤销） | 2004年1月16日 | 《城镇住宅供热计量技术指南》 |
20 | 国家发改委、财政部、住建部、交通部、水利部、央行 | 2015年6月1日 | 《基础设施和公用事业特许经营管理办法》 |
21 | 建设部（已撤销） | 2004年5月1日 | 《市政公用事业特许经营管理办法》 |
参考文献：
[1]在《通知》发布后，我们对该新政进行了详尽解读。
（http://mp.weixin.qq.com/s/cga-SJgYaCjw9ZIRQQsTSA）
[2]《市政公用事业特许经营管理办法》第二条规定：本办法所称市政公用事业特许经营，是指政府按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务的制度。城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业，依法实施特许经营的，适用本办法。
【PPP资产证券化】目录
[1]PPP资产证券化概论
Section 1——收费公路项目PPP资产证券化法律实务
[2]基本操作流程及主要法规指引
[4]交易结构及主要交易文件
Section 2——污水处理项目PPP资产证券化法律实务
[5]基本操作流程及主要法规指引
[7]交易结构及主要交易文件
Section 3——供热工程项目PPP资产证券化法律实务
[8]基本操作流程及主要法规指引
[10]交易结构及主要交易文件
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