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园区综合开发模式又称为工业园/新城整体开发模式或产城融合开发模式，指将一片待开发区域作为整体进行规划及开发建设，同时引入某种产业或概念，以实现该区域的整体城镇化转型、并实质改善区域经济发展环境。
土地一级开发，即对纳入土地储备范围的土地，按照各项规划条件进行征地、拆迁、土地整理、适当的市政配套设施建设，使土地达到出让标准的土地开发行为，也就是通常所说的将“生地”变为“熟地”，关于取得土地一级开发的主体资格有如下规定：
《土地管理法实施条例》第二十五条：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”；
《国务院关于促进节约集约用地的通知》(国发〔2008〕3号)：“土地前期开发要引入市场机制，按照有关规定，通过公开招标方式选择实施单位”；
《土地储备管理办法》（国土资发[2007]277号）第十八条：土地储备机构应对储备土地进行必要的前期开发，使之具备供应条件；另外，该办法第十九条进一步明确：“前期开发涉及道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的，要按照有关规定，通过公开招标方式选择工程实施单位”；
《关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发[2012]162号）第三条：“土地储备机构应组织开展对储备土地的前期开发，为政府供应‘净地’提供有效保障。进行道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的，应通过公开招标方式选择工程设计、施工和监理等单位，不得通过下设机构进行工程建设”；
《财政部、国土资源部、中国人民银行关于印发<国有土地使用权出让收支管理办法>的通知》（财综[2006]68号）中：“土地前期开发要积极引入市场机制、严格控制支出，通过政府采购招投标方式选择评估、拆迁、工程施工、监理等单位，努力降低开发成本”。
《北京市土地储备和一级开发暂行办法》、《北京市土地一级开发项目招投标暂行办法》明确规定，除市政府确定的重大项目和利用自有国有土地使用权实施土地一级开发之外的项目均需通过公开招标方式确定项目开发主体。
综上，土地储备机构作为市县人民政府的授权机构，为合法的土地一级开发主体，土地一级开发中涉及道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的，应由土地储备机构通过公开招标的方式选择工程实施单位，同时鼓励其他前期开发工作皆以公开招标的方式选择实施单位。因此，在园区综合开发建设PPP项目中，应优先考虑以公开招标的方式采购社会资本，以使其在通过采购程序成为中选社会资本的同时一并合法取得土地一级开发的主体资格。
园区综合开发PPP项目中，社会资本的工作范围包含一级土地整理和二级土地开发，且社会资本的绝大部分收益直接或间接地来源于二级土地的开发利用及相应收入，而根据我国的土地管理相关法律法规，对土地进行收储及开发建设的各项工作必须严格遵循适用于区域范围内的城乡规划、土地规划、土地利用计划所确定的土地性质、土地用途、土地收储及使用计划等，因此，在园区综合开发PPP项目中，提前编制适用于园区开发建设的城乡规划、土地规划、土地利用计划以获得合法审批，并使其与政府和社会资本方对区域内土地的开发建设计划相契合，是确保政府和社会资本方能够按计划展开一级土地整理和二级土地开发工作、实现PPP模式下投资收益的重要前提。笔者将我国城乡规划及土地规划的结构及相关规定作出如下总结：
(一)城乡规划
目前，我国关于城乡规划的主要法律法规包括《城乡规划法》、《城市规划编制办法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》等，根据该等规定，我国城乡规划体系如下：
各级、各类城乡规划编制和审批主体如下：
各级、各类城乡规划编制和审批主体如下：
| 序号 | 规划名称 | 组织编制部门 | 审批部门 | |
| 1 | 全国城镇体系规划 | 国务院城乡规划主管部门会同国务院有关部门 | 国务院 | |
| 2 | 省域城镇体系规划 | 省、自治区人民政府城乡规划主管部门 | 国务院 | |
| 3 | 城市总体规划（一般为20年） | 直辖市政府所在地的城市及国务院确定的城市 | 市级城乡规划主管部门 | 国务院 |
| 省、自治区政府所在地城市及国务院确定的城市 | 由省、自治区人民政府审查同意后，报国务院审批 | |||
| 其他城市 | 由省、自治区人民政府 | |||
| 4 | 镇的总体规划 | 县政府所在地镇的总体规划 | 县政府 | 县政府的上一级政府 |
| 其他镇的总体规划 | 镇政府 | 镇政府的上一级政府 | ||
| 5 | 城市控制性详细规划 | 城乡规划部门 | 经本级人民政府批准后，报本级人大常委会和上一级人民政府备案 | |
| 6 | 镇的控制性详细规划 | 县政府所在地镇的控制性详细规划 | 县政府 | 经县政府批准后，报本级人大常委会和上一级政府备案 |
| 其他镇的控制性详细规划 | 镇政府 | 报县政府审批 | ||
| 7 | 重要地块修建性详细规划 | 城市、县人民政府城乡规划部门和镇人民政府组织编制，应符合控制性详细规划 | ||
| 8 | 乡规划、村庄规划 | 乡、镇政府 | 上一级政府审批 | |
| 9 | 近期建设规划（规划期限为5年） | 城市、县、镇人民政府 | 报总体规划审批部门备案 | |
*上述各类规划涉及的修改应由原审批机关批准。
(二)土地规划
目前，我国关于土地规划的主要法律法规包括《土地管理法》和《土地管理法实施条例》等，根据上述规定，我们土地规划的分类及编制审批基本情况如下：
| 序号 | 规划名称 | 编制机构 | 审批部门 | |
| 1 | 土地利用总体规划（一般为15年） | 全国土地利用总体规划 | 国务院土地行政主管部门会同国务院有关部门 | 国务院 |
| 省、自治区、直辖市土地利用总体规划 | 省、自治区、直辖市政府组织本级土地行政主管部门 | 国务院 | ||
| 省、自治区政府所在地的市，人口在一百万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划 | 由各市政府组织本级土地行政主管部门编制 | 经省、自治区政府审查同意后，报国务院批准 | ||
| 以上三款以外的土地利用总体规划 | 本级政府土地行政主管部门编制 | 逐级报省、自治区、直辖市政府批准。 | ||
| 其中，乡(镇)土地利用总体规划，由乡(镇)人民政府编制，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府或者省、自治区、直辖市人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。 | ||||
| 2 | 土地利用年度规划 | 编制及审批机构与土地利用总体规划相同 | ||
| 3 | 年度土地储备计划 | 市、县国土资源部门，财政及当地人民银行定共同编制 | 报同级政府批准，并报上级国土资源管理部门备案 | |
*上述各类规划涉及的修改应由原审批机关批准。
(三)土地规划、城乡规划与经济发展规划的衔接
《土地管理法》第二十二条：“城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接”；
《土地管理法》第二十四条：“土地利用年度计划，根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制”；
《城乡规划法》第五条：“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制,应当依据国民经济和社会发展规划,并与土地利用总体规划相衔接”；
《城乡规划法》第三十四条：“城市、县、镇人民政府应当根据城市总体规划、镇总体规划、土地利用总体规划和年度计划以及国民经济和社会发展规划，制定近期建设规划，报总体规划审批机关备案”。
根据上述规定，土地规划、城乡规划及经济发展规划应相互协调、相互衔接，但由于各种规划编制主体、编制机制、编制尺度、编制期限不同，导致事实上各种规划相互冲突、难以协调。在实际操作中，政府方需根据已有规划协调组织编制所需其它规划并获得审批，必要时还需对已有规划进行修订以配合开发建设计划。但由于规划间冲突频现、审批和修订机制繁杂，无论是政府方还是社会资本方，均需在各项前期规划的编制和出台上投入大量的精力和时间。即使这样，各方也还需承担规划审批、规划间冲突而产生的规划有效性而带来的风险，这将大大拖延项目的进度及加大各方的项目执行风险。甚至部分项目为了满足实施进度先靠各方的拍脑袋计划签约开工、然后再补编或补修相关规划，而一旦最终获批的规划与事先计划不符，则会导致项目的收益机制的大幅度调整或项目整体终止，虽在合作协议中通常将规划审批责任交由政府方承担，但事实上一旦项目失败合作,双方都将不可避免的承担相应的损失。据悉，中央及地方政府均已在积极推动“多规合一”的立法和试点工作，“多规合一”有望在十三五期间实现突破，“多规合一”实现后，由于规划工作而给园区综合开发项目带来的实操难度和项目风险有望得到缓解。
园区综合开发PPP项目中，社会资本方在项目中的收益回报大部分直接或间接地来源于土地出让收入。根据《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2006]100号）以及《财政部、国土资源部、中国人民银行关于印发<国有土地使用权出让收支管理办法>的通知》（财综[2006]68号）的规定，“从2007年1月1日起，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理，收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，未列入预算的各类项目一律不得通过土地出让收入支出，实行彻底的‘收支两条线’。”因此，如欲确保社会资本方(项目公司)在园区综合开发PPP项目中能从土地出让收入中获得期望的收益，一方面需了解中央及地方土地出让收入应依法计提的项目和金额，另一方面需了解土地收入中可依法支出的项目及内容。笔者对国有土地使用权出让收入的计提要求与支出进行了初步汇总，基本情况如下：
(一)计提项目
由于各地关于土地出让收入的计提要求和比例各有规定，此处以南京市下属某产业园区为例：
| 序号 | 国家和省的刚性计提项目 | 计提比例 | 上交 | 园区留存 |
| 1 | 国有土地收益基金 | 5% | 5% | |
| 《国有土地使用权出让收支管理办法》第十一条：“由财政部门从缴入地方国库的招标、拍卖、挂牌和协议方式出让国有土地使用权所取得的总成交价款中，划出一定比例的资金，用于建立国有土地收益基金，实行分账核算，具体比例由省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府确定，并报财政部和国土资源部备案。 ” | ||||
| 2 | 新增建设用地土地有偿使用费 | 2% | 2% | |
| 《关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的通知》由市县人民政府按征收标准*征收等别缴纳，实行中央与地方30：70分成体制，地方分成的70%部分，一律全额缴入省级（含省、自治区、直辖市、计划单列市，下同）国库。 | ||||
| 3 | 农业土地开发资金 | 1% | 0.20% | 0.80% |
| 《用于农业土地开发的土地出让金收入管理办法》第二条：“从土地出让金划出的农业土地开发资金计算公式为：从土地出让金划出的农业土地开发资金 = 土地出让面积×土地出让平均纯收益征收标准（对应所在地征收等别）×各地规定的土地出让金用于农业土地开发的比例（不低于15%）。” | ||||
| 第六条：“用于农业土地开发的土地出让金收入（不低于农业土地开发资金的70％部分）缴入同级国库用于农业土地开发的土地出让金收入专账；将属于各省（自治区、直辖市）及计划单列市集中的用于农业土地开发的土地出让金收入（不高于农业土地开发资金30％的部分）按就地缴库方式缴入省国库用于农业土地开发的土地出让金收入专账。” | ||||
| 4 | 被征地农民基本生活保障资金 | 3% | 3% | |
| 5 | 土地出让业务费 | 1% | 1% | |
| 6 | 城镇廉租住房建设资金 | 4.80% | 4.80% | |
| 7 | 风险基金 | 1% | 1.00% | |
| 9 | 市统筹 | 8% | 8% | |
| 10 | 农田水利资金 | 4.80% | 2.40% | 2.40% |
| 11 | 教育资金 | 4.80% | 4.80% | |
| 合计 | 35.40% | 15.60% | 19.80% | |
| 12 | 市计提 | 22% | 22% | |
| 城市发展专项资金（17%),民生发展专项资金（5%） | ||||
| 13 | 区计提 | 22% | 22% | |
| 城市发展专项资金（17%),民生发展专项资金（5%） |
在上述园区综合开发项目中，根据国家及地方的土地转让收入的相关规定，土地的转让收入中需刚性计提的各项目占收入总额的35%，均需专项用于计提事项，其中需上交国家、省、市的部分为15.6%，园区留存部分为19.8%。另外，根据南京市及该产业园所处行政区的相关规定，土地收入总额还需额外向市、区级分别计提22%。因此，该项目所实现的土地转让收入至少需向国家、省、市、区级上缴59.6%，而只有上缴该等金额后的土地转让收入剩余部分才可用于向社会资本支付在园区综合开发项目中的开发成本和收益。
(二)支出项目
土地收入允许的支出项目反映在《政府收支分类科目》08款“国有土地使用权出让金支出”科目、09款“国有土地收益基金支出”、11款“农业土地开发资金支出”、12款“新增建设用地土地有偿使用费安排的支出”中，未列入支出科目的各类项目一律不得通过土地出让收入支出：
| 支出科目 | 内涵 | |
| （08）国有土地使用权出让收入安排的支出 | 征地和拆迁补偿支出 | 包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费； |
| 按照地方人民政府批准的征地补偿方案、拆迁补偿方案以及财政部门核定的预算执行 | ||
| 土地开发支出 | 包括前期土地开发性支出以及财政部门规定的与前期土地开发相关的费用等； | |
| 按照财政部门核定的预算安排 | ||
| 城市建设支出 | 用于完善国有土地使用功能的配套设施建设和城市基础设施建设支出 | |
| 农村基础设施建设支出 | 反映土地出让收入用于农村饮水、环境、卫生、教育以及文化等基础设施建设支出。 | |
| 补助被征地农民支出 | 反映土地出让收入用于补助被征地农民社会保障支出以及保持被征地农民原有生活水平支出。 | |
| 土地出让业务支出 | 反映土地出让收入用于土地出让业务费用的开支。 | |
| 廉租住房支出、教育资金安排的支出、支付破产或改制企业职工安置费、棚户区改造支出、公告租赁住房支出、农田水利建设资金安排的支出、其他国有土地使用权出让收入安排的支出 | / | |
| （10）国有土地收益基金支出 | 征地和拆迁补偿支出 | 反映从国有土地收益基金收入中安排用于收购储备土地需要支付的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费支出。 |
| 土地开发支出 | 反映从国有土地收益基金中安排用于收购储备土地需要支付的前期土地开发性支出以及与前期土地开发相关的费用等支出。 | |
| 其他国有土地收益基金支出 | ||
| （11）农业土地开发资金支出 | 反映从计提的农业土地开发资金中安排用于农业土地开发的支出 | |
| （12）新增建设用地土地有偿使用费安排的支出 | 耕地开发专项支出 | / |
| 基本农田建设和保护支出 | / | |
| 土地整理支出 | / | |
| 用于地震灾后恢复重建的支出 | / | |
根据上述规定，土地出让收入可从征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、城市建设支出、农村基础设施建设支出等支出科目中合法支出后，支付给社会资本以返还其在园区综合开发PPP项目中的部分开发成本和收益，但需注意的是：（1）虽各科目需留存的具体比例并未有明确规定，但仍需考虑适当留存其它支出项的所需金额，不能将全部土地出让收入用于支付社会资本的项目开发成本和收益；（2）上述支出科目无法覆盖社会资本在项目中所承担全部投资成本项目，如公益设施建设、园区规划咨询服务等，因此，除以土地出让收入的合法支出科目予以支付外，还需考虑其它收入来源；（3）上述支出科目理论上仅可覆盖对应科目的成本部分，是否可同时覆盖收益部分、特别是过高的收益，并未有明确规定，存在支出审计风险。
园区综合开发PPP项目中所涉及的土地相关法律问题纷繁复杂，本文中，笔者仅从土地一级开发主体资格的取得、土地的开发利用与城乡规划和土地规划、土地使用权的取得、国有土地使用权出让收入的计提与支出四个主要方面进行了相关法律法规的收集、梳理，并结合笔者操作此类项目的实务经验加以简要解析。希望园区综合开发PPP项目的各参与者能有所收获，更加依法合规地操作项目，合理、全面地评估相关风险。同时，也希望通过对在收集和梳理中发现的各种操作障碍的解析，为推动土地配套法律法规的完善贡献杯水之力，以使园区综合开发PPP项目能够更加顺利地实施和落地。本文疏漏或不足之外，还望各位读者不吝赐教不惜指正。
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