【行业解读】PPP咨询服务业的存活之道

    一、不能撕裂PPP

政府和社会资本合作（PPP），狭义、直接、简捷来讲就是，在基础设施领域、公共服务项目领域，引入社会资本，由社会资本作为投资主体，在建设期进行固定资产投资，在运营期回收投资、赚取利润。术语引自“国办发〔2017〕23号”文，下文将有叙述。

PPP不是新鲜事，前十几年的特许经营即是。老的PPP事例不多，因其不受青睐。近年PPP高调出场，好多人还以为是个新事物。

近年PPP显赫、隆重地登场，缘起前十几年积蓄的地方政府性债务持续攀升的势头，必须得到遏制。直白地讲，把财政举债进行固定资产投资，替代为由社会资本筹资（项目资本金＋项目负债融资）进行固定资产投资，是PPP的基因、关键特征。

到今天，如果不是刻意指东打西的话，都应该明明白白地服从2016.07.05《中共中央、国务院关于深化投融资体制改革的意见》（中发〔2016〕18号）：“（九）鼓励政府和社会资本合作。各地区各部门可以根据需要和财力状况，通过特许经营、政府购买服务等方式，在交通、环保、医疗、养老等领域采取单个项目、组合项目、连片开发等多种形式，扩大公共产品和服务供给。”

2014.12.30《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号）在《附件、PPP项目合同指南（试行）》中阐释到：“常见的付费机制主要包括政府付费、使用者付费和可行性缺口补助三种。”

由上，一般性地讲：

“特许经营”一般对应“使用者付费”，特征是项目本身有收益性。例如收费高速公路。

“政府购买服务”一般对应“政府付费”，特征是项目本身没有收益性。例如免费市政道路。

“可行性缺口补助”，是指介于前两者之间，项目本身有一定的收益性但收益不足，仍需政府或多或少给予部分付费的项目。例如车流量较少的收费高速公路，收费污水处理、垃圾处理项目等。

二、所谓大牌PPP咨询机构，不该误导县、区基层，搞咨询短名单垄断、跑马圈地排斥

举“北京新机场建设”为例：2016.07.19《中国民航局、国家发展改革委关于北京新机场航空公司基地建设方案有关事项的通知》（民航发〔2016〕50号）发布。2017.01.05《国家发展改革委关于北京新机场南航基地项目核准的批复》（发改基础〔2017〕25号）批语“项目法人为中国南方航空股份有限公司”。2017.02.28《国家发展改革委关于北京新机场东航基地项目核准的批复》（发改基础〔2017〕389号）批语“项目法人为中国东方航空股份有限公司”。

此例是北京新机场规划性方案一体做就，然后由企业（社会资本）按照2016.11.30《企业投资项目核准和备案管理条例》（国务院令2016年第673号）投资建设。

按照当下强霸话语权的所谓大牌PPP咨询机构的认识，机场建设项目当然是PPP项目，当然要编可行性研究报告、审批制立项，然后编“一方案两评价一文件一合同一章程”｛PPP项目实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告，社会资本遴选文件（招标或政府采购）、《PPP项目合同》、SPV项目公司章程等｝。

这里想说的是，PPP没有统一的、固定的、呆板的模式。PPP是一种国策，按2017.02.27《国务院办公厅关于印发国务院2017年立法工作计划的通知》（国办发〔2017〕23号）中“一、全面深化改革急需的项目：基础设施和公共服务项目引入社会资本条例（法制办、发展改革委、财政部起草）”的表述，是引入社会资本。2016年7月，为PPP立法，总理都严厉指示过。详见2016.07.08《国务院网站：李克强：站在法治高度，超越部门利益》。

也许我们可以这样理解：偏向于使用者付费的PPP项目，应最大化地放手赋予社会资本以企业投资主体的身份，自主投资、自担风险。偏向于政府付费（含可行性缺口补助）的PPP项目，相较之前的政府直接作为投资主体，确实程序上、文件上需要增加一些必要的“弯弯绕”或财政管理办法，需要项目实施机构等有关部门更加精心、更加能动地履职尽职。例如，投资应该精确到概算阶段，而不宜停留在粗略的估算阶段。政府进行投资评审是必要的，这涉及到未来政府付费是以含糊的可研估算为基数，还是以发改部门批准的初步设计、设计概算为基数。物有所值评价、财政承受能力论证等，是必要的、必须的。

政府付费的PPP项目，需要从两个大的方面进行物有所值定性评价。“六项基本评价指标”方面，包括全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等。“补充评价指标”方面，包括项目规模大小、预期使用寿命长短、主要固定资产种类、全生命周期成本测算准确性、运营收入增长潜力、行业示范性等。物有所值评价的必要性，举项目可融资性指标、项目规模大小指标等为例，即可表明：为什么各方潜在社会资本对一些基层县、区推出的政府付费项目充耳不闻？因为项目设计得不具有可融资性；或者项目太大了，超出了县、区级未来年度财政付费的能力。

政府付费（含可行性缺口补助）的PPP项目，必须进行财政承受能力论证。2016.09.24《财政部关于印发〈政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法〉的通知》（财金〔2016〕92号）、2017.03.17《山西省人民政府办公厅关于成立山西省推进政府和社会资本合作工作领导小组的通知》（晋政办函〔2017〕30号）等，都对此有明文规定。但是，财政承受能力论证，怎么论证？未来许许多多PPP项目要叠加，如何现在就打好中长期财政管理的基础？财政管理一线默默无闻的工作者，尤其是年轻的财政管理人员，如何把大好年华、聪明才智，展露在“PPP项目财政管理”这一新领域中？部门领导如何释放这些年轻人的活力和智慧？

不能像大家把《可行性研究报告》戏称为“可批性报告”一样，很快《财政承受能力论证报告》就沦落为“财政承受承诺报告”。

三、山西省栽起了招商引资的梧桐树，PPP咨询可不能吓跑金凤凰

这几天，连连看到2017.04.18《山西省人民政府办公厅关于成立山西省招商引资工作领导小组的通知》（晋政办函〔2017〕48号）、2017.04.19《山西省人民政府办公厅关于改革和创新招商引资工作的若干意见》（晋政办发〔2017〕39号）、2017.04.21《省政府召开招商引资工作动员电视电话会议，楼阳生出席并讲话》等。山西省即将迎来晋资、外资“问晋”高峰。

参照“北京新机场”的真实做法，立项部门在审批立项、核准立项、项目备案上经过最宽容的拿捏后，在完全市场化企业投资项目方面、基础设施和公共服务项目方面，在后者的特许经营项目领域、政府购买服务项目领域，各类社会资本将纷纷落地。

但有的政府付费PPP项目的立项估算总投资，实在粗略。

使用者付费的基础设施和公共服务项目，是特许经营PPP项目，但怎么做咨询？最明显的是，按审批制、核准制、备案制的什么制启动咨询？经过什么项目前期流程？

政府付费的基础设施和公共服务项目，是典型PPP项目，但怎么认真做好实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证等？

跑马圈地、劣币驱逐良币地做咨询，是吓金凤凰。

该做的，不做、不做好、漫不经心不好好做，一方案两评价瞎胡写、经不住后续推敲，也是吓金凤凰。

该做的做好，消除隐忧于当下，方可谓对梧桐树的悉心培植、对金凤凰的真心吸引。

四、PPP咨询，近似于律师诉讼代理，应当立足于高度的个性化、精准化，辅以适当的模板化、格式化

几十年的项目实践，从来没有像PPP这样，这么多探索、讨论、直至争论。这已经说明，对PPP要尊重，要有更复杂的思考。

这里举知名律师陈有西代理诉讼为例：

陈有西，62岁，1977级杭州大学（现浙江大学）毕业，现（杭州）京衡律师集团董事长兼主任，一级律师，兼职法学教授。陈有西大律师选择了出庭诉讼职业，就得舟车劳顿、事必躬亲，与其他年轻律师毫无二致。这且不够，非严细认真，不能成就。如下：

事例1、2017年4月20日（昨天）山西省长治市沁源县出庭

事例2、2017年3月10日浙江省丽水市松阳县出庭

笔者长期学习陈有西律师，他的事例，促使笔者直抒胸臆。

       举陈有西律师为例，是想说明，PPP项目咨询，需要既有智慧又有岁月沉淀的大脑，给项目实施机构出主意、想办法，就像诉讼代理一样。诉讼过程是一系列看似细微的事件或证据的跌宕起伏的过程。不亲自从细微处找钥匙，难道拿人钱财，不替人消灾？

    PPP项目咨询成果，也是产品。但这种产品，应该是逐件雕琢的有价值含量的工艺品。不能是批量印刷的大众画报，只图好看。不能像工业化、规格化、大规模批量制造的拖布，只图洗地。就像甘肃的你，冲杭州的京衡集团大牌、陈有西大律师的大牌去了，但杭州的陈有西主任，给你往甘肃派了个2017届小年轻，你能得到什么？小年轻很能干、很诚恳，但项目功底、项目阅历一问三不知，只能抄抄师傅2014年的本子了事，以致像“财政担保、财政承诺”这样的条款，现在仍然堂而皇之地出现在《PPP项目实施方案》的“SPV项目公司负债融资”的条款里。

五、PPP咨询的存活之道

新时期“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，是PPP要做到的，也肯定会做到。财政部去年后期至今，连出重拳规范财政管理，就是在坚定地推进PPP。盼望已久的《基础设施和公共服务项目引入社会资本条例》，预计会在今年很快颁布。

         一方面，从PPP咨询成果的供给方来讲：虚假的供给，能够迷惑、迟滞真正的需求于一时，但不会长久。

    PPP咨询，如同其他事物一样，总是早期一哄而上，先起步后规范。早期的所有PPP咨询人，都是为PPP推波助澜、为PPP营造氛围的功臣。但是，后来并不都会必然成为合格的PPP咨询人。

这一轮项目大潮中，传统的工程咨询单位，普遍缺位了。为什？因为前几年大规模建设的时候，工程咨询单位踱着方步都能踩到钱，吃得太饱了。但是，饱了，就懒了；懒了，就自然落后了。

这一轮项目大潮中，此前富有进取心的新生代PPP咨询机构，现在有的已经收入颇非了，有的已经在全省、全国扩展网点规模很大了，有的已经与项目实施机构建立起铁的关系了，有的已经取得了很大的业界话语权了，等等。

但是，模板化、格式化、千篇一律的咨询成果，是是PPP需要的吗？不是。那是流水线、大批量、缺乏个性的工业产品。

当项目实施机构手捧如此成果文件，脸上却一片茫然时，他能说，这是他要的吗？不是。但他自己请的“专业的人”，能说个啥？

如果前述对工程咨询单位是否积极参与PPP咨询的判断大致不差的话，衷心希望PPP咨询机构不要重蹈覆辙，至少不要很快。

另一方面，从PPP咨询成果的需求方来讲：真正的需求，才能导致真正的供给。咨询成果本身，不是目的、不是终点。只有好的咨询成果，才能助推项目吸引到社会资本落地。

承担PPP项目的实施重任，不仅仅是一次格式性的好机会，更是一种“囚徒困境”式的陷入。一个项目实施机构没能把项目组织到社会资本落地，不等于别的机构也没有；一个县市省没有把社会资本吸引、组织起来，抢先把各大银行预备的建设投资贷款贷出来，不等于别的县市省也在干耗着。忽然有一天，践行国家新举措的督查，就会督到自己头上。财政部把变相抬升地方政府性直接或隐性债务的PPP项目拿出来说事，即此情况。结果，策划实施方案的咨询机构不吭气了，项目实施人员肠子都悔青了。

PPP即便是新事物，但项目咨询的理论和方法、基本建设管理的制度性沉淀、固定资产投资管理的要求，肯定不是新事物。

抱惕惕之心，行常规之道，乃基本生存之道。