完善PPP模式的路径选择

PPP运作形式由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、改扩建需求和期满处置等区别分类，常见的模式有移交—运营—移交（TOT）、建设—运营—移交（BOT）、建设一拥有一经营一转让（BOOT）和社会资本发起（PFI）等多种类型。从顶层设计与项目建设，投融资过程，维护和运营方式，底层资产的性质以及项目周期内政府参与程度来比较，如下表所示：

表 1主流PPP模式对比

可以看出在公私合作的整个过程中，社会资本参与程度最高的是BOOT模式，站在公私部门的合作紧密程度的角度来选择，社会资本在PPP模式中从开始的顶层设计到最后的维护运营都全程参与，是几种模式中与政府合作最密切，参与度最深入、自主权最强的模式。而在一般情况下，社会资本参与项目的程度与项目顺利实施的程度成正比。

对于公共基建设施项目而言，摆在政府首要位置的是，通过选用哪种模式来解决资金和效率的问题，项目本身是否适合采用PPP模式来缓解政府资金压力、引入专业性强的企业来辅导项目顺利有序推进，需要经过以下几个方面进行充分研究综合评判后再决定选择。

1.项目性质特殊。国内PPP项目多为公共民生领域项目，如公共交通、基础建设、市政设施等，具有自然垄断的属性，一般都由政府组织开发并运营，但目前政府内部面临财政资金不足的压力，外部要尽力满足社会对公共产品需求的膨胀增长，然而公共设施产品目前的现状却是数量与质量不能满足民众需求，急需引进外部企业机构来协助政府提升公共物品的质量。

2.项目周期较长。一个较为成熟的PPP项目应涵盖前期调研及各项准备、建设期的持续督导、项目后期的持续运营等过程，其中运营期应至少为三年。运营期的长短能为公共部门提供更全面的项目投入及产出情况，为公共部门接收项目后的继续运营提供经验。而对于持续时间较短，可一次性建设完成的公共产品，应通过政府购买等方式，不适宜采用PPP模式消耗政府与社会资源。

3.项目的专业性。PPP模式从特点上不仅能缓解政府的财政压力，同时针对具体项目而言，企业的专业技术水平、管理经验、专业素质往往优于公共部门，更重要的是在营运过程中，形成政府与社会资本间的优势互补。因此，若项目本身专业技术较简单，政府实施运营方面经验丰富，那么该项目以PPP模式运作的话就难以发挥公私部门优势合作的目的，不能实现“1+1>2”的效果。

4.项目的潜在社会合作主体。当项目所处行业内的企业较少时，项目定价容易被企业所引导制定，政府难以取得足够的议价权，如果项目收费过高，有悖于PPP项目薄利的本质目的，当价格转嫁至中下游时，又会影响居民使用公共产品的体验，不利于PPP项目的健康发展。因此，政府在考虑项目适用性时，应参考所处行业的潜在竞争者数量与规模，避免政府在合作中处于被动地位。

与传统的投融资模式相比，新兴的PPP模式虽然具有巨大优势，但同样存在很多问题。其所涉及的领域多为市政基建设施，建设金额巨大、建设周期较长，这些特点使得PPP的风险构成因素更为复杂，难以采取传统粗放的方式有效规避。因此，需要设置风险分担机制，根据公私参与方对风险的承受能力与责任，将风险合理分摊，以保证PPP项目的良性运营。

在项目风险分配过程中，不同的风险分配方案会影响到政府和社会投资方在项目实施过程中所承担义务和所负责工作的范围，对于双方的成本和收益都会产生很大的影响。不同的风险分配方案会影响到项目的报价、谈判的难点、双方的成本、收益和职责内容。

（一）政策风险

1.法律法规政策变更风险

PPP项目涉及的法律法规和政策比较多，我国PPP项目又处在起步阶段，相应的法律法规不够健全，很容易出现这方面的风险。法律法规和政策的修订或者制定，对于项目的建设或者收益都会产生影响，甚至会影响到项目的合法性基础，对项目的实施开展带来变数。

2.项目审批风险

PPP项目实施过程中需要经过诸多审批程序，相关的批准内容对于项目的开展实施都会产生极为深刻的影响，并且项目批准后将规模再行调整将会非常困难。因此所带来的审批成功与否，以及审批耗时、成本等风险即为项目审批风险。此部分风险应由政府方承担。

（二）社会风险

1.拆迁风险

涉及到居民所有权范围下的土地再规划的风险，对项目范围内土地不能如期完成征收、拆迁工作的风险应由政府方承担。

2.公众反对风险

由于各种原因导致公众利益得不到保护或受损，从而引起公众反对项目建设所造成的风险。此部分内容是由政府方在项目开展前通过民意尽调评价而确定下来的，该部分风险由政府方承担。

（三）建设与运营风险

1.规划设计风险

规划设计风险主要在于项目建设的部分基础设施与功能性项目能否满足前期对项目的功能分区和环保需要，而设施规划弱满足或不匹配的情况会影响项目的顺利开展。PPP项目由于从顶层设计规划开始，社会资本便跟着政府合作参与，故该风险应由政府和社会资本共同承担。

2.融资风险

在政府和社会资本合作项目中，社会资本提供资金和融资贷款的能力是政府方选定社会资本的重要指标之一，社会资本在项目实施开展过程中需要以其融资能力为项目提供资金支持和保证。因此，对于此部分风险，社会资本方的掌控力度会大于政府，同时，社会资本方作为长期从事市场活动的主体，相对于政府，社会资本方具有成熟的融资程序和相关人员配备，能够更准确的测定项目融资的成本和风险。因此，将此部分风险交由社会资本方承担，能够有效降低成本，提高效率。

3.建设成本超支风险

主要是指项目建设过程中因种种原因给项目建设带来的成本升高问题，包括但不限于异常地质情况、设计变更、建设材料市场价格波动、承包商或供应商违约、工期延误等。该部分应由社会资本方承担。

4.完工风险

完工风险是指项目无法完工、延期完工或者完工后无法达到预期标准而带来的风险。此类风险产生的原因包括项目公司原因（未按时提供建设资金等）和承包商原因（施工组织不力、产品质量瑕疵等），也可能包括立项审批迟延、拆迁迟延、政府方面资金不到位或自然灾害等不可抗力因素。完工风险对项目造成的负面影响是综合性的，不仅导致项目建设成本增加、项目贷款利息负担增加，还会导致项目现金流量不能按计划获得、贷款偿还期限的延长和市场机会的错过。

鉴于完工风险原因多样，应根据不同风险发生原因，按照“谁引起、谁负担”的原则分配风险，对于双方原因或不可抗力引起的风险，由双方分担。

5.经营风险

本项目所涉及的经营风险为项目建设完成后因社会资本方经营管理不善所带来的风险。经营风险是因经营者的决策、管理人员在经营管理中出现失误，导致未来收益下降和成本增加等企业盈利水平下降，从而产生投资者预期收益下降的风险。该部分风险由作为经营管理者的社会资本方自行承担。

6.利率变动风险

由于PPP项目合作周期长，可能经历经济周期的起落，通货膨胀率的增减，利率的升降，融资工具的变化，都会对项目的融资成本和回报收益产生重大影响。社会资本方具备专业的人员对该部分风险进行识别，并最大程度的做相应程序的安排以规避风险并降低影响。因此，市场风险应有社会资本方承担较为适宜。

（四）不可抗力风险

不可抗力风险主要包括自然因素不可抗力风险和政治因素不可抗力风险。自然因素不可抗力风险主要包括：地震、暴雨洪水等极端恶劣气候条件、极端恶劣地质条件等相关内容。以上因素可能会对项目建设产生巨大的影响，造成损失，甚至会造成项目目的无法实现；政治因素的不可抗力风险主要是指：战争、大规模罢工、政治动荡等相关内容。

对于不可抗力风险，应当尽可能通过保险公司投保的方式，将该部分风险通过第三方保险的形式加以规避；对于其中无法投保的风险，需要由双方共同承担，具体的界面划分需要在双方谈判的过程中加以讨论，并在协议中明确。

政府作为PPP项目的牵头人，需要站在战略高度以更长远的眼光做好公司合作制度的建设与布局，增加政策扶植，开辟绿色通道，同时加强监管力度，在双赢匹配的原则基础上，增强社会资源的信心，实现“1+1>2”的效果，多方携手将我国PPP模式逐步推向正轨。

2017年是实施“十三五”规划的重要一年，是供给侧结构性改革的深化之年，也是新型城镇化进程中的蓄力推动之年。在经济“新常态”的环境下，通过大力发展推行PPP模式，可以有效缓解地方政府财政压力，调动社会资本与专业机构资源参与公共领域建设，发挥政府功用，增进各方有效配合，提升各要素效率，为城镇建设和社会发展做最大贡献，同时也为城镇化的推进发展起到重要作用。