【核心提示】——与发达国家和地区相比，我国地下综合管廊建设起步晚，相关的法律法规仍不健全，当前主要依靠政府出台相关政策与规范推动地下综合管廊的建设。因此，本文通过当前有关地下综合管廊政策规定的梳理，重点对地下综合管廊PPP项目实务操作中涉及的政府采购方式、项目运作方式、管廊使用费的定价及调价机制等进行分析，以期有效指导我国地下综合管廊PPP项目的建设工作。
一、地下综合管廊PPP项目案例简介
黑龙江省哈尔滨市地下综合管廊PPP项目于2015年7月发布招标公告，以公开招投标方式选定社会资本，采取“投、建设和运营维护资一体化+入廊单位付费+政府补贴”的运作方式，计划合作期27年，包括建设期和运营期，其中建设期不超过2年，运营期为25年。
具体表现为——
1、由哈尔滨市城乡建设委员会作为招标人，通过招标方式，选定社会资本北京城建亚泰建设集团有限公司、嘉兴兴晟管廊投资合伙企业、黑龙江宇辉新型建筑材料有限公司联合体(一标段、老城区)、哈尔滨圣明节能技术有限责任公司、哈尔滨市公路工程有限责任公司联合体(二标段、新城区)；由哈尔滨市政府指定哈尔滨市建设集团有限公司与上述社会资本共同成立项目公司哈尔滨管廊投资管理有限公司(一标段、老城区)、哈尔滨市管廊建设运营管理有限公司(二标段、新城区)。鉴于地下综合管理项目的公益性质，市建设集团有限公司以一元人民币持有项目公司金股，即无实际经济价值，权益主要表现为否决权而非收益权或其他表决权。
2、由项目公司负责融资、建设和项目实施的运营维护，项目公司与入廊单位签订《入廊协议》。
3、项目建成投入使用后，在项目合作期限内(计划27年)，项目公司根据市政府及价格主管部门出台的收费政策对入廊单位使用地下综合管廊进行收费，包括入廊费和管廊运营维护费收入。政府按照设施使用的绩效考核情况分期支付财政补贴，合作期满后项目设施无偿移交给政府指定机构。项目结构图如下：
哈尔滨市地下综合管廊项目是财政部公布的政府与社会资本合作示范项目，项目目前已顺利完成社会资本采购，进入项目执行阶段。今年，哈尔滨市将再完成地下综合管廊建设11.42公里。现有主城区管廊建设年内全部完成投入运营使用，新城区管廊将结合道路工程同步组织实施。哈尔滨市地下综合管廊项目是我国近期成功落地实施的地下综合管廊PPP项目，在地下综合管廊PPP项目实践操作领域具有典型意义，下面将以哈尔滨市地下综合管廊项目案例为基础，对我国地下综合管廊PPP项目实践操作进行简要分析。
二、地下综合管廊PPP项目政策解析
综合管廊一次性建设成本高，旧城区改造代价较大，统一管理难度大，再加上关于综合管廊建设的政策、法律不健全。相较其他国家，我国地下综合管廊发展滞后。自2013年国发【2013】36号文开始，中央政府大力支持地下综合管廊的建设，国务院及各部门相继出台一系列政策，推动国内地下综合管廊的投资建设。
(一)、中央政策法规及解读
2013年9月，国务院出台《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》(国发【2013】36号)，该意见提出城市基础设施建设的整体规划，意见中指出：开展城市地下综合管廊试点，用3年左右时间，在全国36个大中城市全面启动地下综合管廊试点工程；中小城市因地制宜建设一批综合管廊项目。新建道路、城市新区和各类园区地下管网应按照综合管廊模式进行开发建设。
2014年6月，国务院办公厅出台《国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》(国办发【2014】27号)，为城市地下管线建设整体规划提出目标。该意见要求：2015年底前，完成城市地下管线普查，建立综合管理信息系统，编制完成地下管线综合规划。力争用5年时间，完成城市地下老旧管网改造，将管网漏失率控制在国家标准以内，显著降低管网事故率，避免重大事故发生。用10年左右时间，建成较为完善的城市地下管线体系，使地下管线建设管理水平能够适应经济社会发展需要，应急防灾能力大幅提升。
在财政与金融支持方面，该意见指出：中央继续通过现有渠道予以支持。地方政府和管线单位要落实资金，加快城市地下管网建设改造。要加快城市建设投融资体制改革，分清政府与企业边界，确需政府举债的，应通过发行政府一般债券或专项债券融资。开展城市基础设施和综合管廊建设等政府和社会资本合作机制(PPP)试点。以政府和社会资本合作方式参与城市基础设施和综合管廊建设的企业，可以探索通过发行企业债券、中期票据、项目收益债券等市场化方式融资。积极推进政府购买服务，完善特许经营制度，研究探索政府购买服务协议、特许经营权、收费权等作为银行质押品的政策，鼓励社会资本参与城市基础设施投资和运营。支持银行业金融机构在有效控制风险的基础上，加大信贷投放力度，支持城市基础设施建设。鼓励外资和民营资本发起设立以投资城市基础设施为主的产业投资基金。各级政府部门要优化地下管线建设改造相关行政许可手续办理流程，提高办理效率。
2015年8月，国务院办公厅出台《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》(国办发【2015】61号)，为地下综合管廊建设整体规划提出目标。该意见要求：到2020年，建成一批具有国际先进水平的地下综合管廊并投入运营，反复开挖地面的“马路拉链”问题明显改善，管线安全水平和防灾抗灾能力明显提升，逐步消除主要街道蜘蛛网式架空线，城市地面景观明显好转。
在实施主体方面，该意见鼓励由企业投资建设和运营管理地下综合管廊。创新投融资模式，推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式，通过特许经营、投资补贴、贷款贴息等形式，鼓励社会资本组建项目公司参与城市地下综合管廊建设和运营管理，优化合同管理，确保项目合理稳定回报。优先鼓励入廊管线单位共同组建或与社会资本合作组建股份制公司，或在城市人民政府指导下组成地下综合管廊业主委员会，公开招标选择建设和运营管理单位。积极培育大型专业化地下综合管廊建设和运营管理企业，支持企业跨地区开展业务，提供系统、规范的服务。
在财政支持方面，中央财政要发挥“四两拨千斤”的作用，积极引导地下综合管廊建设，通过现有渠道统筹安排资金予以支持。地方各级人民政府要进一步加大地下综合管廊建设资金投入。省级人民政府要加强地下综合管廊建设资金的统筹，城市人民政府要在年度预算和建设计划中优先安排地下综合管廊项目，并纳入地方政府采购范围。有条件的城市人民政府可对地下综合管廊项目给予贷款贴息。
在金融支持方面，该意见要求完善融资支持。将地下综合管廊建设作为国家重点支持的民生工程，充分发挥开发性金融作用，鼓励相关金融机构积极加大对地下综合管廊建设的信贷支持力度。鼓励银行业金融机构在风险可控、商业可持续的前提下，为地下综合管廊项目提供中长期信贷支持，积极开展特许经营权、收费权和购买服务协议预期收益等担保创新类贷款业务，加大对地下综合管廊项目的支持力度。将地下综合管廊建设列入专项金融债支持范围予以长期投资。支持符合条件的地下综合管廊建设运营企业发行企业债券和项目收益票据，专项用于地下综合管廊建设项目。
2016年2月，国务院出台《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，该意见中要求实施城市地下管网改造工程。统筹城市地上地下设施规划建设，加强城市地下基础设施建设和改造，合理布局电力、通信、广电、给排水、热力、燃气等地下管网，加快实施既有路面城市电网、通信网络架空线入地工程。推动城市新区、各类园区、成片开发区的新建道路同步建设地下综合管廊，老城区要结合地铁建设、河道治理、道路整治、旧城更新、棚户区改造等逐步推进地下综合管廊建设，鼓励社会资本投资运营地下综合管廊。加快城市易涝点改造，推进雨污分流管网改造与排水和防洪排涝设施建设。加强供水管网改造，降低供水管网漏损率。
(二)、部门规章及解读
与地下综合管廊有关的部门规章主要是由财政部、住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会颁布的相关政策文件。
2015年11月26日，国家发改委和住建部联合颁布《关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见》(发改价格【2015】2754号)，建立了主要由市场形成价格的机制。该意见中指出，城市地下综合管廊有偿使用费包括入廊费和日常维护费。入廊费主要用于弥补管廊建设成本，由入廊管线单位向管廊建设运营单位一次性支付或分期支付。日常维护费主要用于弥补管廊日常维护、管理支出，由入廊管线单位按确定的计费周期向管廊运营单位逐期支付。
2015年3月31日，国家发改委发布《城市地下综合管廊建设专项债券发行指引》，通过加大债券融资方式对综合管廊建设的支持力度，拉动重点领域投资和消费需求增长，同时简化在综合管廊领域通过发行债券融资的程序标准。
随后，住建部印发《城市综合管廊工程投资估算指标(试行)》(建标【2015】85号)，补充细化综合管廊造价指标，为综合管廊建设提供更完善的计价依据。后又印发了《关于做好城市地下综合管廊建设项目信息上报工作的通知》(建城市函【2015】234号)和《城市地下综合管廊工程规划编制指引》(建城【2015】70号)，规范和指导城市地下综合管廊建设项目信息上报和规划编制工作。
(三)、地方性政策法规及解读
自国办发【2015】61号文发布后，各地纷纷相应中央号召，为推动地下综合管廊建设出台专门文件。珠海市人民代表大会出台《珠海经济特区地下综合管廊管理条例》、厦门市政府出台《厦门市城市综合管廊管理办法》，以地方性法规的和地方政府规章的形式鼓励综合管廊的建设。其他省份城市如山东、辽宁、江西、甘肃、吉林、上海、石家庄、桂林、呼和浩特、常德、开封等地均出台城市地下综合管廊建设的指导意见、通知等，以地方规范性文件的形式推动综合管廊的建设。
三、地下综合管廊PPP项目法律问题分析
利用PPP模式实施地下综合管廊项目，是提高地下综合管廊项目运营维护质量和效率，转变政府职能的重要手段之一，但PPP模式和地下综合管廊作为我国的快速发展领域，实践操作中面临不少的法律风险和问题，本文将主要从地下综合管廊PPP项目回报机制、地下综合管廊PPP项目融资等方面，对地下综合管廊PPP项目的法律问题进行分析。
(一)地下综合管廊PPP项目回报机制
地下综合管廊PP项目的回报机制，是指社会资本投资建设和运营维护地下综合管廊PPP项目后，获取投资回报和投资收益的方式。《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(财金[2014]156号)规定，PPP项目的回报机制主要有三种类型：政府付费、使用者付费和可行性缺口补助。其中政府付费是指政府直接付费购买公共产品和服务。在政府付费机制下，政府可以依据项目设施的可用性、产品或服务的使用量以及质量向项目公司付费。使用者付费是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。项目公司直接从最终用户处收取费用，以回收项目的建设和运营成本并获得合理收益。可行性缺口补助是指使用者付费不足以满足项目公司成本回收和合理回报时，由政府给予项目公司一定的经济补助，以弥补使用者付费之外的缺口部分。
投资建设地下综合管廊的主要目的是为城市的供热、供电、供水等管线提供统一的安装、管理标准和环境，即地下综合管廊主要向城市公共服务管线提供服务。根据《国家发展改革委、住房和城乡建设部关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见》(发改价格[2015]2754号)的规定，城市地下综合管廊的入廊管线单位应向管廊建设运营单位支付管廊有偿使用费用，因此地下综合管廊PPP项目具备使用者付费基础。城市地下综合管廊PPP项目收取的有偿使用费用一般包括入廊费和日常维护费。
入廊费主要目的在于米布地下综合管廊的投资建设成本，价格确定一般需考虑：
(1)城市地下综合管廊本体及附属设施的合理建设投资；
(2)城市地下综合管廊本体及附属设施建设投资合理回报，原则上参考金融机构长期贷款利率确定(政府财政资金投入形成的资产不计算投资回报)；
(3)各入廊管线占用管廊空间的比例；
(4)各管线在不进入管廊情况下的单独敷设成本(含道路占用挖掘费，不含管材购置及安装费用，下同)；
(5)管廊设计寿命周期内，各管线在不进入管廊情况下所需的重复单独敷设成本；
(6)管廊设计寿命周期内，各入廊管线与不进入管廊的情况相比，因管线破损率以及水、热、气等漏损率降低而节省的管线维护和生产经营成本等因素。
日常维护费主要用于弥补管廊日常维护、管理支出，一般由入廊单位按确定的计费周期向管廊运营维护单位定期支付，一般以运营年为单位，价格确定一般需考虑：
(1)城市地下综合管廊本体及附属设施运行、维护、更新改造等正常成本；
(2)城市地下综合管廊运营单位正常管理支出；
(3)城市地下综合管廊运营单位合理经营利润，原则上参考当地市政公用行业平均利润率确定；
(4)各入廊管线占用管廊空间的比例；
(5)各入廊管线对管廊附属设施的使用强度等因素。
入廊费和日常维护费的具体支付标准和方式一般由入廊管线单位向地下综合管廊的运营管理单位一次或分期支付，实践中目前无统一实施标准，具体依赖于地下综合管廊运营维护单位和入廊单位的协商确定。即原则上地下综合管廊的使用费标准坚持市场引导机制。
实践中地下综合管廊运营维护单位与入廊单位不具备平等协商的条件。为确保地下综合管廊项目投资建设和运营维护的顺利进行，地下综合管廊的入廊使用费也可实行政府定价或政府指导价，实行政府定价或政府指导价的管廊有偿使用费应列入地方定价目录，明确价格管理形式、定价部门。有关地方可根据实际情况，由省级价格主管部门会同住房城乡建设主管部门或省人民政府授权城市人民政府，依法制定有偿使用费标准或政府指导价的基准价、浮动幅度，并规定付费方式、计费周期、定期调整机制等有关事项。对于入廊单位缴纳的有偿使用费无法满足社会资本的合理投资收益需求的，需政府提供可行性缺口补贴，具体补贴包括价格补偿、财政补贴、政府购买服务或者配置土地、物业等经营资源等方式。
目前我国地下综合管廊PPP项目入廊使用费的定价缺乏明确的和标准，是影响地下综合管廊PPP项目稳定持续实施的重要因素之一。大部分地下综合管廊项目的价格机制以弥补社会资本的投资建设成本为基础确定服务价格，且地下综合管廊使用服务费的政府定价或政府指导价的制定主体是地方政府，为缺乏统一确定的价格制定标准，直接影响社会资本参与地下综合管廊项目的积极性，有效促进我国地下综合管廊PPP项目的发展，未来有必要对地下综合管廊使用费的价格标准确定相对统一和确定的标准。
(二)地下综合管廊PPP项目强制入廊机制
地下综合管廊PPP项目强制入廊机制，是指政府和社会资本在长期合作关系中，对项目中存在的收益风险进行合理分配和控制。《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号)规定，按照“风险由最适宜的一方来承担”的原则，一般项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担，政策、法律和最低需求风险等由政府承担。
在地下综合管廊PPP项目中，除PPP项目通常的风险分配机制外，直接影响地下综合管廊长久持续运营的是项目收益风险的分配机制，即地下综合管廊PPP项目投资建设后，需保障地下综合管廊的运营收入。
(三)地下综合管廊PPP项目的融资
地下综合管廊PPP项目的融资，是指地下综合管廊PPP项目投资建设过程中，社会资本或项目公司筹集项目债务性资金的活动。城市地下综合管廊PPP项目普遍投资规模较大，巨大的投资体量带来了相当大的融资压力，对于一般的社会资本而言，其融资渠道相对较为单一，并且传统的商业银行贷款融资成本较高。
实践中政策鼓励银行业金融机构在风险可控、商业可持续的前提下，为地下综合管廊项目提供中长期信贷支持，积极开展特许经营权、收费权和购买服务协议预期收益等担保创新类贷款业务，加大对地下综合管廊项目的支持力度。此外为打破原有的单一融资模式，创新PPP模式融资工具，多元化破解融资难题。如采用PPP产业基金、资产证券化、项目收益债、永续债等一系列PPP创新型融资方式服务于PPP项目。《城市地下综合管廊建设专项债券发行指引》(发改办财金[2015]755号)鼓励各类企业发行企业债券、项目收益债券、可续期债券等专项债券，募集资金用于城市地下综合管廊建设，国家发改委按照“加快和简化审核类”债券审核程序，提高城市地下综合管廊建设专项债券的发行效率，同时放宽企业债券的部分准入条件，发债企业可根据地下综合管廊项目建设和资金回流特点，灵活设计专项债券的期限、还本付息时间安排以及发行安排，对于与新区、开发区、新型城镇化建设规划相配套的综合管廊项目，若项目建设期限超过5年，可将专项债券核准文件的有效期从现行的1年延长至2年。企业可在该期限内根据项目建设资金需求和市场情况自主择机发行。在国家现行政策的鼓励和引导下，国家发展改革委已经核准发行21只地下综合管廊专项建设债券，为成功发行专项债券，实践操作过程中需要地方政府配合做好地下综合管廊项目的投资分担、使用付费、明晰产权等配套政策，为企业发行专项债券投资地下综合管廊项目创造收益稳定的政策环境，但实践中目前缺乏相对统一的地下综合管廊使用者付费机制和产权确定机制，不利于社会投资人发行专项债券。
对于同时存在专项债券和债权融资相结合的项目，《城市地下综合管廊建设专项债券发行指引》(发改办财金[2015]755号)鼓励按照“融资统一规划、债贷统一授信、动态长效监控、全程风险管理”的模式，由银行为企业制定系统性融资规划，根据项目建设融资需求，将企业债券和贷款统一纳入银行综合授信管理体系，对企业和项目债务融资实施全程管理，但实践操作依赖于金融机构的配合，具体实施效果依赖于实践检验。
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