【热点】中国PPP模式青岛应用出彩建立PPP项目的储备库

    “近年来，我们加快项目的推进力度，从完善财政政策、发起设立基金等多个方面为社会资本参与PPP项目提供更多的保障。”青岛市发展改革委副主任刘凯在介绍青岛市推广应用PPP模式的经验体会时表示，在众多保障工作的支持下，我市又多次召开项目推介会，吸引社会资本积极参与，并建立了PPP项目的储备库。目前共储备项目86个，规范总投资2384亿元。其中，胶州湾岸线整治工程等三个项目已经完成了采购，进入实施阶段，地铁1号线工程完成了社会各方的招标，17个项目已经获得了批复和建议，联合审查阶段，40个项目正在推进，速度明显加快。

     PPP项目具有公益性的特征，对社会资本合作伙伴的选择有严格的要求。因此三方对话中，刘凯提到了青岛对社会资本合作主体的要求。一是信誉良好，投资人要有良好的银行资信、财务状况以及相应的偿债能力，重合同、守信誉，具有社会责任感。二是要有良好的业绩和技术能力，具备相应的专业资格，经验丰富，具有建设维护同类工程的业绩、资质或者是经验。三是资金相对充足，具有较强的财务和融资能力，具有同类项目运作成功的模式。四是有相应的知识与技术力量，有专业的人才团队。

    当然，刘凯表示，和国内其他城市一样，青岛市的PPP目前也存在一些问题。比如社会资本方专业性的程度不高，已经初步接洽的社会资本方大多数是房地产投资方，而且投资周期比较长，加上银行存贷款利率的下调，回报大幅度调低，对社会资本的吸引力下降，一定程度上影响到了社会资本参与PPP项目的积极性。对PPP项目的落地率，也带来了影响。

    “此外，PPP项目某些概念和程序较为模糊，需要进一步明确。”刘凯说，比如PPP审批与程序的衔接问题、政府部门服务模式等，在PPP项目的实际操作中都不是很清晰，操作中还有一定的困难。第三方面是PPP模式周期比较长，PPP要在现有的基础上，增加项目的甄别、物有所值的评价、财政能力评估等，项目方要编制PPP的实施方案，与社会资本方签订PPP合同所涉及的程序比较多，周期也比较长。而且实际操作经验相对缺乏，政府部门和企业双方对该项目的合作模式、风险分担、收益保障、交易流程等缺乏经验，实际操作中可以借鉴的规范模式也比较少。另外，青岛的PPP中介机构匮乏，目前的咨询服务机构大多来自外地，服务质量也打了折扣，影响了推进的力度。

    中国交通建设集团投资PPP有10年经验，中国交通建设集团总裁助理、投资事业部总经理赵喜安坦言，到目前为止，集团PPP项目已经有186个，总合同金额7680亿元，累计完成了3000亿元。而这些项目运用的PPP模式很多，从最早的2007年BOT+EPC模式推出以后，已经衍生了几十个模式。所以，投资和PPP没有规定模式，应根据各个地方的需要进行创造性的模式。“我们创造了很多的模式，186个项目有100多种模式。”赵喜安这样说。

    在赵喜安看来，PPP主要是让政府跟企业在市场中重新定位，政府由经营者变成合作者、监管者，企业由过去的建设者，变成产品的提供者和运营者，这才是PPP核心的定义，是一个角色的调整。

    长期以来，公私合作模式项目也就是PPP项目在操作层面存在重融资轻管理、民营企业参与热情不高等问题。统计数据显示，截止到今年4月底，全国PPP项目达到8042个，总投资达到9.3万亿元，项目覆盖也由5个行业扩展到13个行业。不过另一项数据也显示，今年以来，民间固定资产投资增速继续下滑，1到4月份同比增速为5.2%，只有全国固定资产投资增速10.5%的一半。在推进PPP项目过程中，民营资本参与不足是一个老生常谈的话题。

    清华大学建筑学院教授尹稚认为，一方面，地方政府出于风险考虑，更愿意与央企、国企、大型上市公司合作；另一方面，不少地方政府履约能力差，缺乏相应法律法规制度，这也让民营资本驻足观望。

    中国民生投资管理有限公司副总裁兼首席投资官张胜坦言，民营企业参与PPP确实存在诸多难题。首先，配套政策不完善是导致民营企业参与PPP建设始终存在永远的 “玻璃门”。以社会办医为例。2015年国务院下发了关于促进社会办医加快发展的若干政策的措施。明确要求放宽准入，通过特许经营，共建民营、民办公助的模式，支持社会办医，实现公平待遇。但是现在大部分的政府部门并没有出台政策的细则。区域规划中没有或者较少为社会办医预留空间，区域卫生规划对社会办医进行前置审批，限制民营资本持股比例的事屡见不鲜。在医保定点以及税收用地等诸多国民待遇上，民营企业目前都处于弱势地位。第二是民营企业融资难、融资贵的问题，导致PPP的热情不高。第三个问题是部分项目的运作不规范、不透明，导致民营企业参与PPP项目无门。第四，部分地方政府缺乏契约精神，导致民企参加PPP项目违约事件屡见不鲜。

    PPP模式的作用就是鼓励民间投资和外商投资。目前，我国民营经济经过30多年的发展，已逐步成为国民经济中最具活力的部分。据有关统计数据显示，民营经济贡献的GDP总量已超过60%，税收超过50%，就业超过80%，民营经济在我国经济社会发展中发挥着十分重要的作用。但他们参与PPP却热情不足。中国的PPP究竟该如何成长发展？

    刘凯结合青岛经验提出，建议建立健全法律体系，降低项目的风险，增强投资者的信心，保障双方的合法权益。需要注意的是，PPP模式操作复杂，需要经济、法律、财务、合同管理和专业技术等方面的专业人才，建议有多层次PPP模式的培训，加强相应人才的技能和训练。此外，还要进一步完善PPP方案评价的组织实施规程，建立实施库、实施方案的可行性评价体系，为地方政府开展此项工作提供支持。从中央层面，也要按照依法合规、简化适用规范高效原则，促进PPP工作尽快步入规范化渠道。

    “我也认为首先应该进一步完善与PPP项目有关的法律法规，尤其是建议中央督促和指导各级地方政府尽快细化各类基础设施的配套政策，增强PPP项目的可操作性，切实破除民营企业参与PPP项目的玻璃门。”张胜表示，除此之外，建议进一步扩大民营银行的试点范围，对于有资金、有实力，但盈利实现较少的民营企业，建议在准入方面给予一定的绿色通道。最后，进一步提升PPP项目运作的规范性和透明度。

    国家发展改革委投资司副司长韩志峰则在总结发言中指出，加强政府、社会资本和金融机构的合作，核心是把项目做好。如何做好项目？首先要选择规模适度、收益稳定和条件成熟的PPP项目；二是要建立合理的投资回报机制；三是要精心确定项目融资方案。要大力发展项目融资，鼓励保险和PPP投资基金更多以资本金注入方式参与到PPP项目建设当中来，尽可能拓宽PPP项目融资渠道，发挥好金融机构融资顾问作用；四是要签订规范的合同文本；五要建立多元化的退出机制；六是要大力创新，灵活运用各类模式。

    PPP模式绝不是简单的融资手段，要义在于：转变政府职能、降低综合成本、提高服务效率，允许社会资本合理盈利，政府和社会资本方风险共担、利益共享。为此，需要我们辩证地来看待PPP的推广应用。一方面，行动上必须积极，积极是方向。我们必须扎实推进PPP项目，认真总结经验教训，不断推进投融资体制改革。另一方面，思想上必须审慎，由于现阶段，PPP法律法规还不健全，相关运作机制和管理经验以及项目风险分担机制还不成熟，因此不能一哄而上。

    PPP是城市基础设施和公共设施的一种融资模式，但它不是包治百病的融资方式。从目前西方国家来看，真正的在做基础设施的很大一块是靠市政。另外，我们在做PPP过程中，应该要坚持一个总体市场化的原则。应该要引用境外有资质的大型企业，在新的形势下来共同提升我们的管理能力和水平。

    PPP项目本身将是保险资金的最佳投资的一个选择。与此同时，保险资金也可以通过PPP的方式，参与到基础设施的投资，也是落实供给侧改革的一个有效方式。保险业作为投资人，从财务成本讲，不是自己的收入而是负债，所以保险公司作为投资，是让渡了长期的流动性要求。所以我们做投资时，建立了一些增信的方式，与其他产业资本充分合作，也强调和政府采购的合作，将项目的本息纳入政府的预算当中，合理分担和保障资金的安置。

      来源：青岛早报