（一）产业基金的概念
产业基金是指一种对未上市企业进行股权投资和提供经营管理服务的利益共享、风险共担的集合投资制度，是一种综合投资工具与经营管理制度的资本运作模式。PPP产业基金即指通过股权或者股债联动的形式投资PPP项目的产业基金，其实质与传统的私募股权基金并无多大区别。
（二）产业基金的特点
PPP产业基金的特点，一是结构化和杠杆效应。PPP产业基金中，财政部门或其指定机构通常充当劣后级，银行等金融机构作为优先级，规模较大的有时还设置了中间级。政府出资比例较低，以少量资金撬动金融机构出资，存在着杠杆效应。二是银行等金融机构通常只作为财务投资人，不参与基金与所投资项目的具体运作，本质上是明股实债。三是兼具非标与类固收的特征，PPP产业基金的投资领域、投资范围和投资方式不同，很难标准化，但在实践过程中，由于对项目有严格增信要求，回报率通常也有保障，又有类固收的特点。（三）PPP产业基金的融资优势
相对于其他融资工具，PPP产业基金有着得天独厚的优势，主要表现为：一是门槛低，资金充沛。PPP产业基金吸收的多是金融机构理财资金，资金进入门槛低，并且独特的“杠杆效应”可以充分撬动社会闲散资金，资金源源不断。二是效率高。地方产业基金的成立可以减少单个PPP项目逐一融资的成本和时间，提高项目落地效率。三是资金募集时间和方式灵活。
（四）PPP产业基金的运作模式
依据基金发起人的不同，PPP产业基金的运作模式可以分为政府主导模式、金融机构主导模式和企业主导模式。
1.政府主导模式
政府主导模式下，通常省级政府先出资成立产业引导基金，产业引导基金与金融机构合作建立省级政府引导基金，即母基金。母基金再与地方政府（多以城投公司为代表）、金融机构共同设立项目公司或子基金负责地方基础设施PPP项目的投资。此种模式中，母基金作为优先级，地方政府作为劣后级，承担主要风险，并对金融机构进行“隐性担保”。一旦出现风险，将采用优先劣后的退出方式，保证金融机构利益，因此银行等金融机构乐于参与基金投资。当然政府主导的产业基金对PPP项目的要求也较为严格，并且项目需要经过省级政府的审核。
图1 政府主导的PPP产业基金
2.金融机构主导模式
金融机构主导模式下，银行、券商等金融机构作为基金的发起人，与地方政府或融资平台共同成立专项资产管理计划。专项资管计划再与负责施工的承建企业成立PPP产业基金投资于地方基础设施建设。此种模式中，金融机构作为优先级,地方政府或者城投公司作为中间级,负责施工的企业作为劣后级承担主要风险并负责项目的建设运营。此种模式下的PPP项目无需省级政府的审核，项目要求较低。
图2 金融机构主导的PPP产业基金
3.企业主导模式
企业主导模式下，地方政府不参与出资，产业基金是由实力雄厚的承建企业作为发起人。承建企业与金融机构设立的专项资管计划合作成立有限合伙基金，用于投资PPP项目。承建企业的全资控股子公司设立基金管理公司负责产业基金的管理运营。政府则提供PPP项目的特许经营权和特殊回购服务。此种模式中，金融机构作为优先级，地方政府（多为城投公司）作为次一级,承建企业作为劣后级,承担主要的风险责任，但是同时对项目的主导权也更大。
图3 企业主导的PPP产业基金
二、PPP产业基金在地方经济建设中的作用
（一）缓解地方经济建设资金压力
PPP产业基金追求收益的长期稳定无疑与地方基础设施建设项目投资周期长、收益缓慢的特点相契合，缓解了地方经济建设的资金缺口。对于地方建设新建项目，政府通过产业基金的杠杆原理，投入少量资金就可以撬动金融机构、实业资本提供的大量建设资金。对于存量项目，产业基金设立的项目公司通过政府授予的特许经营权对其接手运营，可以延长政府的补贴或支付期限，有效缓解地方政府债务压力。
（二）解决城投公司资产负债约束问题
作为地方经济建设的主体，城投公司过高的资产负债率将会影响其银行信贷及城投债的发行。城投公司通过产业基金募集PPP项目建设资金无需在企业资产负债表上反应，不仅降低了城投公司资产负债率，有效解决企业资产负债约束问题，而且优化PPP项目的融资结构，实现PPP项目风险和收益的合理分配。
（三）优化PPP项目管理模式
地方政府在PPP项目管理运营上往往经验不足，社会资本则在项目运营、人才管理、技术创新等方面具有优势。产业基金通过股权投资参与项目公司的管理运营即可发挥社会资本在PPP项目管理中的科学化、专业化优势，优化项目管理模式，并且对项目的建设经营起到一定的监督作用。
（四）有效驱动地区产业结构调整
产业结构矛盾一直是阻碍地区经济发展的重要因素之一，我国产业基金设立的初衷就是驱动地方产业结构调整，培育和发展地方优势产业及战略性新兴产业。PPP模式下的产业基金本质与传统产业基金并无区别，除了在地方城镇化建设融资方面持续发光发热外，PPP产业基金，特别是政府主导型基金依然可以发挥传统产业基金对地区产业结构的调整作用，有效改善地区要素配置，助力地方产业健康发展。
三、 PPP产业基金典型案例
（一）公司型
公司型PPP产业基金并不多见，典型的有中国政企合作投资基金股份有限公司，财政部、社保理事会和九家金融机构联合发起。虽然公司股东中并未看到银行的身影，但不难看出的是这九家金融机构多与对应银行关系密切，通常是由银行负责资金对接。目前，该基金已成功助力多个优质项目落地，首笔投资花落呼和浩特市轨道1、2号线，其中中国政企合作投资基金投资24亿元，主要为股权投资。
（二）契约型
2016年1月，江苏省PPP融资支持基金首支子基金以股权方式对徐州市城市轨道交通2号线一期工程项目投资4亿元，期限10年，成为全国PPP基金投资第一单。
江苏省PPP融资支持基金，总规模为100亿元，江苏省财政厅出资10亿元，江苏银行、交通银行江苏分行、浦发银行南京分行、建设银行江苏分行、农业银行江苏分行各出资18亿元。成立了5个子基金，每个20亿元，可单独委托管理人进行管理。其中，江苏省PPP融资支持基金首支子基金，规模20亿元人民币，财政出资2亿元，江苏银行出资18亿元。
（三）有限合伙型
上海建工集团股份有限公司与中国建设银行股份有限公司上海市分行合作设立上海建工PPP产业基金，即为有限合伙型。该基金由上海建工股权投资基金管理有限公司作为GP方；上海建工建恒股权投资基金合伙企业认购19.99%有限合伙份额；易方达资产管理有限公司认购79.98%限合伙份额。其中，易方达资产管理有限公司资金最终将由建行通过资管计划投资于合伙企业。基金首期募集规模不超过24.32亿元，将用于投资温州市瓯江口新区一期市政工程PPP项目。
四、 我国PPP产业基金发展存在的问题
（一）明股实债增加地方政府隐性负债
部分产业基金投资PPP项目表面上是股权投资，不增加地方政府或城投公司资产负债表上债务，但由于一些地方政府或城投公司为了融资顺利会以土地出让等形式做担保，这种融资模式实质上还是债务资金的发放和收回。PPP产业基金“明股实债”的形式可能会增加地方政府隐性债务风险。财政部2016年6月颁布的《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》明确规定严禁通过“明股实债”形式将项目包装成PPP项目。
（二）期限错配是PPP项目融资一大难题
PPP项目的建设运营周期一般长达20-30年，而参与产业基金的金融机构产品（多为银行理财）的赎回期限则一般为3到5年，这就造成PPP产业基金与PPP项目期限错配的问题。期限错配不仅会导致PPP产业基金运作困难，更会影响PPP项目的持续性融资，特别是项目的中后期融资。对于经营类项目，可以通过资产债券化等手段解决PPP项目中后期融资问题。
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