(一)对PPP模式与传统的政府平台融资模式认识不足
笔者在为地方政府策划PPP项目过程中,经常会被问到PPP项目无论从合作成本和前期工作周期均要比以往的平台公司融资建设更高或时间更长,PPP项目落地太难了。我们认为提问者是对我国现行的《预算法》和政府融资平台进行融资增加政府债务的事实认识不足造成的困惑。
我们从PPP的概念来看,政府和社会资本合作(PPP)模式是指在基础设施和公共服务领域,政府和社会资本基于合同建立的一种长期合作关系,旨在利用市场机制合理分配风险,提高公共产品和服务的数量、质量和效率。对政府而言,PPP是一种公共产品或服务的供给方式;对社会资本方而言,PPP是参与城市建设的投资渠道。有利于发挥各自优势,提高公共产品和服务的质量和效率,实现政府、社会资本方、公众利益的多赢。核心是“政府和社会资本基于合同建立的一种长期合作关系,旨在利用市场机制合理分配风险,提高公共产品和服务的数量、质量和效率。”因此,PPP模式有助于提供更加优质的公共服务和公共产品,是国家进行供给侧结构性改革的重要抓手,同时,PPP项目需要进行物有所值评价,通过分析全生命周期内项目的合作成本,评价结果确认物有所值的才能获得批准。
PPP项目融资与传统的政府平台公司融资有着较大的差异。传统的政府平台公司融资往往是政府指挥平台公司向金融机构为基建项目建设申请贷款,由于平台公司非市场化主体,自身缺乏稳定的现金流,金融机构往往需要政府提供还款支持和保障,实质是政府的债务,项目的还款与项目风险完全脱钩,无论项目实施的质量如何,政府均承担还款义务,而且还款期限往往在5年以内。PPP项目融资期望改变这种局面,由原来的政府指令关系变成与社会资本或项目公司的合同关系;由原来直接承担对金融机构的还款义务变成对项目的绩效补贴;从原来政府承担项目失败的全部风险转变成政府只承担政策、法规变更以及最低需求带来的风险,社会资本或项目公司承担设计、融资、建设、运营维护等商业风险,风险分配更优;从原来的短期政府债务变成长期的政府支出,使得财政支出更平滑。因此,PPP模式有效的控制了项目参与方的风险,规避了社会资本的短视行为,能够有效控制政府隐性债务。
因此,本轮推广PPP模式的根本目的不是解决政府融资的问题,更重要的事通过采用PPP模式引入社会资本方,利用社会资本方在技术、经验、人才等资源,解决“怎样干得好”得问题,提高公共产品和公共服务得质量和效率,为社会公众提供更加优质得公共产品和服务。
(二)对PPP模式与政府购买服务的关系认识不足
政府购买服务,是把政府直接提供的一部分公共服务事项(购买服务清单范围内的)以及政府履职所需服务事项,按照一定的方式和程序,交由具备条件的社会力量和事业单位承担,并由政府根据合同约定向其支付费用。政府购买服务实行“钱货两清”原则,政府在取得服务的同时立即进行支付,若采取延期付款方式,在3至5年内逐年付款。部分基建项目的社会资本建成移交后,政府将购买服务协议项下的采购资金作为还款来源,实质上是政府购买融资服务变异为BT(建设—移交)模式,加剧了政府债务风险隐患。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)明确,地方进行项目建设融资只能通过发行地方政府债券或采用PPP方式。在推广PPP模式过程中,为防范债务风险,避免演变为BT模式,制度中明确项目建设运营周期要在10年以上,政府参与公共服务生产全过程,事先明确产出标准,按照绩效评价结果进行支付,才能纳入中长期财政规划、财政安排预算。
(三)对PPP项目付费类型存在“只有经营性收入的项目才能采用PPP模式实施”的误区。财金【2014】国发42号文中明确提出“针对政府付费、使用者付费、可行性缺口补助等不同支付机制,将项目涉及的运营补贴、经营收费权和其他支付对价等,按照国家统一的会计制度进行核算,纳入年度预算、中期财政规划,在政府财务报告中进行反映和管理,并向本级人大或其常委会报告。”PPP项目付费机制包括政府付费、使用者付费和可行性缺口补助。对于公益性PPP项目,缺乏使用者付费基础,同样可以采用PPP模式实施,通过政府付费构建稳定现金流,使社会投资人的收益得到保障。另外,从付费责任角度考虑,地方政府负有提供基础设施和公共服务设施的责任,社会资本投资PPP项目实际是帮政府在履行职责。
(四)PPP项目的资产的产权属性(指依靠政府付费的公益性资产的属性)是否应当必须登记在政府名下?笔者在为各地提供咨询服务的期间,地方政府对PPP项目资产是否应当必须登记在项目公司名下有很多疑问。有的认为应当登记在项目公司名下,有的认为应当登记在政府名下。笔者认为登记在项目公司名下和政府方名下都可以的,相对而言笔者更倾向于登记在政府名下,下面我们以市政道路为例来具体说明。
1、从财务管理角度考虑。
如果市政道路资产放在项目公司名下,那么项目公司要记固定资产,原则上是在项目合作期内直线折旧或摊销,但是纯市政道路类的PPP项目,政府支付给项目公司的建设服务费是不均匀的,有的前多后少,有的前少后多,如果市政道路资产登记在项目公司名下,在政府不均匀支付的情况下,会使得项目公司的利润表出现畸形结果,给财务做账带来不少不便因素。
2、从税务筹划的角度考虑。
(1)如果市政道路用地无偿划拨给项目公司,道路资产登记在项目公司名下的情况。假设道路的建设支出为5亿元(不含增值税),工程完工后,项目公司登记固定资产5亿元,实际支付给施工总承包商的钱是5.55亿元,0.55亿元是5*11%计算得出的增值税。那么假设那么道路建成之后,项目公司要将道路记为5亿元固定资产,并在PPP合作期内逐年提折旧。这时政府支付给项目公司的建设服务费就应当全部确认为项目公司的收入,按照建筑业全额计征增值税,税率为11%,假设投资人在项目合作周期内要求的总回报是1.5亿元,暂时忽略项目合作期的影响,那么政府需要支付给企业的全部建设服务费是5+1.5+0.72=7.22亿元,0.72亿元是6.5*11%计算得出的增值税金额。项目公司净收益为7.22-5.55=1.67亿元。
(2)如果市政道路土地仍然划拨给政府部门,道路资产建成后登记在政府部门名下。那么市政道路的建设实际上相当于项目公司将钱借给政府部门,或是由项目公司代政府部门支付给施工总承包商的,那么建成之后,支付给施工总承包商的5.55亿元,项目公司记为5.55亿元对政府的应收账款,那么政府支付给项目公司的建设服务费总量大概是5.55+1.5+0.09=7.14亿元,0.09亿元是1.5亿元按照金融业6%税率计算的增值税,政府分年度支付的每笔钱都会拆分成两部分,一部分冲抵项目公司对政府的应收账款,一部分为资金成本,资金成本部分按照6%税率计征增值税。项目公司净收益为7.14-5.55=1.59亿元。
后者比前者政府总支出少800万。综合算下来,市政道路用地划拨给政府部门,市政道路资产登记在政府部门名下,政府在整个PPP项目上的支出更少一点,工程量越大,差异越明显。
3、从法律角度考虑。
如果采取PPP模式,笔者认为,市政道路可以登记在项目公司名下。关于市政道路资产可否归属于项目公司的问题,目前尚无明确的规定。
从物权形成角度看,项目公司是投资者,依法建设者,特许经营者,也应当享有道路资产的物权。此外,在实践中,市政道路除政府直接投资情形之外,与社会资本合作,一般采取DBFOT或BOT模式,最终该道路资产也将按照合同约定移交给政府,并不危及和损害政府的最终物权,由此看,项目公司享有的是有期限的物权,体现了对道路资产公共属性的保护。
项目公司基于投资和建设享有道路资产物权,并通过可用和维养逐步回收成本和利润,这在财务核算上应无障碍。政府通过进行可用性和维养绩效考核,支付可用性服务费和维养服务费,也是具备依据的。
综上所述,我们认为纯公益性质的PPP项目资产可以放在项目公司名下,但不建议这么做。建议政府部门通过划拨方式取得土地使用权,市政道路资产归属于政府部门,再无偿提供给项目公司土地用于建设。
以上为笔者在PPP咨询服务过程中常见的比较共性的认识误区。作者:北京荣邦瑞明投资管理有限责任公司 卢望高
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