社会公共服务领域的项目通常包括医疗服务设施、学校、监狱、养老院、保障性住房等。在社会公共服务 PPP 项目中,项目公司有可能负责社会服务设施的建设和运营维护,或者为社会服务设施提供部分或全部的运营和管理服务,或者直接负责提供社会公共服务。此外,在一些 PPP 项目中,合作范围还可能包括项目周边土地开发和设施经营,例如餐厅、商店等。社会公共服务项目中的付费调价机制和绩效监控机制通常较为关键且特点鲜明,下文将对此进行详细阐述。
一、 付费和调价机制
(一) 付费机制。
实践中,社会公共服务项目通常采用政府付费或者可行性缺口补助机制,很少采用单纯的使用者付费机制。这主要是因为社会公共服务项目通常具有较强的公益性(如学校、医疗机构等),其所提供的公共服务通常是免费的或者收费较低,项目公司很难通过单纯的使用者付费机制回收成本并获得合理收益。
1. 政府付费。 社会公共服务项目通常采用依可用性和绩效付费的政府付费机制。例如,在公立学校项目中,由项目公司负责学校设施的建设并提供部分运营管理服务,在学校设施建成后,政府根据学校设施的可用性和项目公司的运营表现,按月向项目公司支付一笔固定费用。但是,如果项目公司没有达到学校设施的可用性标准(如教室数量不符合合同要求),或者一些项目公司提供的运营管理服务没有达到合同约定的绩效标准(如安保工作、卫生状况等未达标),则政府会在固定支付的费用中作相应的扣减。
2. 可行性缺口补助。 在一些服务定价较低,使用者付费无法完全覆盖项目公司的投资成本和合理收益的项目中,可以考虑采用可行性缺口补助机制。例如,在养老服务和保障性住房项目中,使用者可以优惠价格购买服务或住房,而政府就该优惠价与市场价之间的差额部分向项目公司提供适当的补助,以保证项目公司收回成本并获得合理的收益。
(二) 调价机制。
由于社会公共服务项目通常实施期限较长,在项目实施过程中劳动力成本、物价指数等价格影响因素可能会发生较大变化,并对项目的运营维护成本和收益水平产生影响,因此设臵合理的调价机制能够更好地平衡政府和项目公司的利益,促进社会公共服务项目实现物有所值。
常见的调价机制包括基准比价机制和市场测试机制两种。
1. 基准比价机制。
基准比价机制是指由项目公司对其自身或其分包商提供某项服务的价格与该服务的市场价格进行比较,如果与市场价格存在差异,则项目公司将与政府协商调价。但是采用基准比价机制通常不会直接导致服务提供者的更换。
通常基准比价机制的具体操作程序如下:
(1)在 PPP 项目合同中约定一个固定周期或者一个特定日期,在该周期届满或该日期到来时,由项目公司启动比价程序,就其提供某项特定服务的价格与市场上提供同类服务的一般价格进行比较。
(2)项目公司应在 PPP 项目合同中约定的比价期限内(例如 40 周)完成比价工作。具体比价期限的长短需要根据相关服务的规模和性质确定。
(3)若比价结果显示同类服务市场价高于项目公司当前定价的,通常会有两种以下情形:若现有服务分包商依其分包合同仍有义务按原价提供服务的,则无需进行调价;若现有服务分包商依其合同有权重新调价的,则可由项目公司向政府申请调价。
(4)若比价结果显示同类服务市场价低于项目公司当前定价的,PPP 项目合同通常会规定项目公司必须与政府协商对该项服务的价格进行调整。
同时,鉴于在基准比价机制下的比价工作主要由项目公司负责实施,为加强政府对项目公司比价过程的监控,通常会在合同中规定政府有权对项目公司或其分包商提供服务的相关成本分析进行评估和审核。
需要特别说明的是,基准比价机制不仅仅是一种调价机制,也是一种有效的激励机制,项目公司可以通过基准比价,对自己或其分包商提供特定服务的方式和成本进行回顾,及时改善服务的效率和质量。
2. 市场测试机制。
市场测试机制是指在 PPP 项目合同约定的某一特定时间,对项目中某项特定服务在市场范围内重新进行采购。相比基准比较机制,市场测试机制的程序更具透明性和竞争性,可以更好地实现项目的物有所值。采用市场测试机制有可能导致服务提供者的更换,市场测试后确定的采购价格既可能高于、也可能低于原来的价格。
通常市场测试机制的具体操作程序如下:
(1)在合同约定的特定日期到来时,项目公司将会就特定的软性服务进行重新采购,通常原分包商可以参与采购程序,但应避免利益冲突的情况,例如项目公司的关联公司即不能参与。
(2)如果采购程序结果显示,项目公司通过替换该服务的分包商,更能够实现项目的物有所值,则政府和项目公司可协议更换该服务的分包商,政府则可因此减少付费或者获得更优质的服务。
(3)如果采购程序结果显示,该服务的原分包商更能实现项目的物有所值,则不会更换分包商,也不会对当前的服务定价进行调整。
市场测试机制的采购工作通常由项目公司负责实施,项目公司有义务确保采购工作的依法实施以及分包商之间的顺利交接。
3. 调价机制的选择。 总体来讲,定期调价符合政府和项目公司双方的利益,但这需要以适当的调价机制为保障。
市场测试机制主要适用于社会公共服务项目中的一些软性服务,如学校项目中的清洁、餐饮、安保服务等,通常对这类服务进行重新招标不会影响到整个项目的运行。而对于一些关系到项目运行的核心服务(如医院项目中的医疗服务或学校项目中的教学服务等),如果重新进行招标,可能影响整个项目的正常运行或者需要对整个项目进行较大调整,则无法采用市场测试机制。
此外,相比基准比价机制,市场测试机制在程序上具有更强的灵活性,并且能够利用充分竞争更好地达成提高服务效率和质量的目的。但是,如果某项服务特殊性较强或者资质要求较高,能够提供该项服务的分包商过少,缺乏充分的市场竞争,则无法采用市场测试机制,而可以采用基准比价机制。
需要特别说明的是, 市场测试机制和基准比价机制并不是必须二选其一的,合同中可以约定先采取某一机制,而将另一机制作为替代方案。例如,某项服务先采用市场测试机制进行重新采购,如果采购过程中出现竞争者不足的情况,则可以改用基准比价机制;反之,在采用基准比价机制时,如果政府无法与项目公司或原有分包商就价格调整达成一致的,也可以改用市场测试机制;另外,如果某一项目涉及多项服务的调价时,也可以根据需要分别选择不同的调价机制。
二、 绩效监控机制
在社会公共服务项目中,公共服务的质量至关重要,因此在实践中,通常会设臵一些机制以保障对项目相关设施和服务的绩效进行有效监控,确保实现项目物有所值。
(一) 绩效监控方案。
在社会公共服务项目、尤其是将绩效作为付费依据之一的项目中,政府方和项目公司通常会在项目合同中约定一个详细的绩效监控方案,以确保项目公司能够达到合同要求的绩效标准。
绩效监控方案通常会明确约定项目公司的监控义务,包括: (1)运营情况监测,例如医院就诊人数、接诊率监测; (2)信息发布,例如向公众公布医疗收费价格; (3)定期报告,项目公司通常按月或按季向政府方提交绩效情况报告;
(4)保证相关信息的真实性、准确性和完整性;等等。 除此之外,绩效监控方案还会列明各项设施和服务的具体绩效标准。
(二) 政府监控措施。
除项目公司负责实施的绩效监控方案外,通常 PPP 项目合同中还会规定政府方的一些监控措施,例如:
(1)使用者满意度调查; (2)独立审计; (3)定期或不定期检查; (4)使用者反馈;等等。
(三) 运营委员会。
在一些社会公共服务项目中,还会设立运营委员会来对项目的绩效进行监控。运营委员会一般由政府方和项目公司指派的至少两位代表组成,其职责根据项目的具体情况而定。运营委员会通常会定期(至少一月一次)审议项目的绩效情况报告,并处理项目有关运营、管理、媒体关系等事项。
(四) 未达到绩效标准的后果。
项目公司未达到绩效标准的,通常会根据该未达标情形对项目的影响程度扣减相应的付款。如果长期或多次未达标,或者未达标的情形非常严重,则可能构成严重违约从而导致合同终止。
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