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摘要
2017年7月7日，国家发改委发布《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》，为地方政府和在建项目的融资开辟了新的渠道，即鼓励地方政府通过PPP模式向社会资本出让优质基建项目的股权、经营权、收益权等权利，筹得的资金通过“引导——退出——再引导——再退出”的路径反复利用，充分发挥撬动社会资本的杠杆作用。这意味着，地方政府融资可能进入“拼家底”的阶段，未来各地方融资能力的强弱或取决于优质基建项目的存量。
事件
2017年7月7日，国家发改委发布《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》（发改投资[2017]1266号，下文简称《通知》）。
评论
“运用PPP模式盘活基础设施存量资产”是一个新的提法。发改委曾在去年提出“盘活PPP项目存量资产”（发改投资[2016]2698号），但与本次发文的涵义截然不同。2698号文的目的是支持PPP项目融资，而本次发文的目的是支持政府融资。《通知》指出“积极推广PPP模式，加大存量基础设施盘活力度、形成良性投资循环，有利于拓宽基础设施建设资金来源，减轻地方政府债务负担。”
我们认为，《通知》为地方政府和在建项目的融资开辟了一条新的渠道，通俗地讲，就是鼓励地方政府通过PPP模式向社会资本出售优质基建项目的股权、经营权、收益权等权利。这一方面，是为了“疏堵结合”地规范地方政府融资；另一方面，是为了防止“半拉子”工程的大量出现。
具体而言，《通知》给出了以下三种操作方式。
其一，“对拟采取PPP模式的存量基础设施项目，根据项目特点和具体情况，可通过转让-运营-移交（TOT）、改建-运营-移交（ROT）、转让-拥有-运营（TOO）、委托运营、股权合作等多种方式，将项目的资产所有权、股权、经营权、收费权等转让给社会资本。”即，原本由政府负责运营的（非PPP）存量项目可以改用PPP模式，政府与社会方合作成立项目公司，其中，社会方投入资金，换取PPP项目公司的股权，而政府出让部分权利（资产所有权、股权、经营权、收费权等），获得资金。
其二，“对已经采取PPP模式且政府方在项目公司中占有股份的存量基础设施项目，可通过股权转让等方式，将政府方持有的股权部分或全部转让给项目的社会资本方或其他投资人。”也就是说，PPP存量项目可以改变项目公司的股权，政府出让部分股权，获得资金。
其三，“对在建的基础设施项目，也可积极探索推进PPP模式，引入社会资本负责项目的投资、建设、运营和管理，减少项目前期推进困难等障碍，更好地吸引社会资本特别是民间资本进入。”在地方政府融资全面规范的背景下，部分在建（非PPP）项目或面临资金接续的困难，鼓励这些项目采用PPP模式是为其后续融资开口子。
回顾上一轮集中清理地方政府违规融资的历史， 2010-2012年，大量针对融资平台、政府集资、土储融资的规范性文件（国发[2010]19号、财预[2010]412号、银监办发[2010]244号、财预[2012]463号、国土[2012]162号等）集中出台。
不过，中央始终重视在建项目的资金接续问题。国发[2010]19号文明确要求：“经地方政府审核后，对还款来源主要依靠财政性资金的公益性在建项目，除法律和国务院另有规定外，不得再继续通过融资平台公司融资，应通过财政预算等渠道，或采取市场化方式引导社会资金解决建设资金问题……”国办发[2015]40号文则明确提出了通过PPP模式为在建项目融资：“对于已签合同贷款额不能满足建设需要，且适宜采取政府和社会资本合作模式的融资平台公司在建项目，优先采取政府和社会资本合作模式，弥补在建项目增量融资需求。”
从这个意义上讲，《通知》鼓励通过PPP项目为地方政府和在建项目融资，是2015年国务院40号文精神的延伸。
最后，《通知》提出：“运用PPP模式盘活基础设施存量资产回收的资金，除按规定用于必要的职工安置、债权债务处置等支出外，应主要用于新的基础设施和公用事业建设，重点支持补短板项目，形成新的优质资产。对再投资形成的新优质资产，条件成熟时可再次运用PPP模式盘活，引入社会资本方参与运营和管理。由此实现以PPP模式盘活优质存量资产，转让所得用于新建基础设施和公用事业项目，通过再投资形成新优质资产的良性循环。”换言之，在PPP模式下，财政资金可以按照“引导——退出——再引导——再退出”的路径反复利用，充分发挥撬动社会资本的杠杆作用。
然而，“运用PPP模式盘活基础设施存量资产”必须满足两个条件。
一是合规性。《通知》指出：“运用PPP模式盘活基础设施存量资产时，要规范与社会资本方的合作行为，严禁利用PPP模式违法违规变相举债。”
二是可行性。《通知》多次提到“民间资本”，例如：“积极推广PPP模式……有利于化解民营企业融资能力不足问题，更好地吸引民间资本进入基础设施领域，丰富民营企业投资方式”；“对在建的基础设施项目，也可积极探索推进PPP模式……更好地吸引社会资本特别是民间资本进入”。这表明政府希望改变当前PPP项目主要由国企参与的现状。既然要引导真正的民间资本进入，就必须提高项目的吸引力。对此，《通知》一方面要求采取PPP模式的项目应该是“能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、重大市政工程等基础设施领域……优质资产”，另一方面，《通知》要求“支持社会资本方创新运营管理模式，充分挖掘项目的商业价值，在确保公共利益的前提下，提高合理投资回报水平”。
总体来看，本次发文折射出地方政府融资或将进入“拼家底”的阶段。未来，各地方融资能力的强弱可能取决于优质基建项目的存量。