【PPP专题】两部委新规相继出台,PPP项目如何实施
来自：
义行律师事务所 发表于:2016-10-28 18:13:01 浏览:482次
2016年10月20日，财政部正式印发《政府和社会资本合作项目财政管理暂行92号文》（财金【2016】92号）（以下简称“92号文”），对公共服务领域的PPP项目如何进行实施和操作进行了规定。2016年10月27日，国家发改委发布《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作2231号文》（发改投资【2016】2231号）（以下简称“2231号文”），明确基础建设领域PPP模式操作细则。笔者对上述两规范性文件进行了梳理，现将两部委规定中的不同之处进行简要的分析，以便于在实践中理解和应用。92号文中规定其适用范围为公共服务领域的PPP项目，包括能源、交通运输、市政公用、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、教育、科技、文化、体育、医疗卫生、养老、旅游等。2231号文中规定其适用于传统基础设施领域的PPP项目，包括能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等。财政部和发改委一直欲将PPP项目的领域进行区分，但从以上规定可以看出，2231号文中的传统基础设施领域已全部包含在财政部92号文规定的公共服务领域的范围内，即对传统基础设施和公共服务的领域划分，两部委还需再明确。否则实操中，因难以区分PPP项目是属于公共服务领域还是基础设施领域，将导致无法确定适用谁的规则来操作。1、编制主体：92号文中PPP项目实施方案的编制主体有两种规定，政府发起的项目，应当由行业主管部门提出项目建议，由县级以上人民政府授权的项目实施机构编制项目实施方案；由社会资本政府发起PPP项目的，应当由社会资本向行业主管部门提交项目建议书，经行业主管部门审核同意后，由社会资本方编制项目实施方案。由社会资本方编制项目实施方案也是92号文的亮点之一。而2231号文中并未作任何区分，而是规定由实施机构编制。2、编制依据：92号文中分两种情形对PPP项目实施方案的编制依据进行规定：新建、改扩建项目的项目实施方案应当依据项目建议书、项目可行性研究报告等前期论证文件编制；存量项目实施方案的编制依据还应包括存量公共资产建设、运营维护的历史资料以及第三方出具的资产评估报告，还特别强调了物有所值评价和财政承受能力评价的程序与标准。2231号文的亮点则在于对于一般性政府投资项目，简化了其编制程序，规定各地可在可行性研究报告中包括PPP项目实施专章，内容可以适当简化，不再单独编写PPP项目实施方案。即隐含着用可行性研究报告代替财政部推崇的物有所值评价和财政承受能力评价，这与财政部的规定是大相径庭的。3、方案内容：92号文中规定项目实施方案应当包括项目基本情况、风险分配框架、运作方式、交易结构、合同体系、监管架构、采购方式选择等内容。2231号文中规定实施方案内容包括项目概况、运作方式、社会资本方遴选方案、投融资和财务方案、建设运营和移交方案、合同结构与主要内容、风险分担、保障与监管措施等。92号文中的合同体系，按照财金【2014】113号《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》的规定，内容主要包括四个边界条件，而2231号文中要求将合同主要内容放在方案中。笔者认为财政部的92号文中的规定更可取，因为毕竟合同的主要内容都最终体现在了项目合同中，而实施方案只是计划性文件，没必要将合同内容放置在实施方案中。4、方案审核：92号文中称项目实施机构应根据物有所值评价和财政承受能力论证审核结果完善项目实施方案，报本级人民政府审核，而2231号文中要求的是联合评审，即由发展改革部门和有关行业主管部门牵头，会同项目涉及到的财政等政府相关部门，对PPP项目实施方案进行联合评审，且提出必要时可先组织相关专家进行评议或委托第三方专业机构出具评估意见，然后再进行联合评审。而财政部的92号文中对于政府审核时是否要相关部门参与却没有做出细致规定。财政部92号文强电要优先采用公开招标、竞争性谈判、竞争性磋商等竞争性采购方式，严格使用单一来源采购方式，说明已将113号文中的邀请招标采购方式予以摒弃。发改委则选择的是公开招标、邀请招标、两阶段招标、竞争性谈判的采购方式。两个规则的区别，首先是邀请招标方式是否还适用的问题；其次是2231号文的亮点是提出了两阶段招标的采购方式。其规定“社会资本方自行承担工程项目勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等采购的，必须按照《招标投标法》的规定，通过招标方式选择社会资本方”，这一规定也否定了财金[2016]90号《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》中提出的“已经依据政府采购法选定社会资本合作方的，合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的，按照《招标投标法实施条例》第九条规定，合作方可以不再进行招标”。财政部试图将两标一招扩大适用范围，即将通过竞争性谈判和竞争性磋商采购方式选择的社会资本方在满足自行建设、生产或者提供服务的前提下也可不进行二次招标，但其又适用《招标投标法实施条例》第九条规定的“通过公开招标方式”、“特许经营项目”前提条件显然是相矛盾的。而发改委则强调了工程建设及相关采购社会资本能自行承担时，只有通过招标方式选择的社会资本才可不进行二次招标，这似乎更符合上位法的规定。92号文中规定了较为明确的审核方式，即审核的时间节点为采购结果公示结束后、PPP项目合同正式签订前，审核主体为行业主管部门、财政部门、法制部门等相关职能部门，批准的主体是同级人民政府，且在政府批准前要先通过行业主管部门、财政部门、法制部门的审核。发改委关于审核的时间节点并无不同，但使用的程序是政府审核。相较于财政部的规定则相对简单。财政部和发改委都强调了绩效评价的重要性，也都提出可以委托第三方专业机构进行绩效评价，如自行组织时，财政部的要求是各级财政部门会同行业主管部门进行，发改委则要求项目实施机构会同行业主管部门进行。关于提前终止的移交两部委规定并无太大区别，但对于提前终止的处理机制，财政部的92号文规定更为详细，如规定因政府原因或不可抗力原因导致提前终止的，应当依据合同约定给予社会资本相应补偿；如因社会资本原因导致提前终止的，应当依据合同约定要求社会资本承担相应赔偿责任。发改委的2231号文只规定按PPP项目合同妥善做好后续工作。财政部92号文规定将经审核通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目纳入PPP项目开发目录管理，意味着未入库项目原则上不得通过财政预算安排支出责任。发改委2231号文则强调建立传统基础设施PPP项目库，入库情况将作为安排政府投资、确定与调整价格、发行企业债券及享受政府和社会资本合作专项政策的重要依据。目前，财政部和发改委虽然进行了一些统筹协调合作，但如对公共服务和基础设施的领域划分不能一致时，实操中PPP项目到底按照何种规范性文件要求来做，笔者还是存在着困惑；且有无必要做一划分也值得深思。期待PPP基本法这一统一的上位法的出台，能解决目前PPP项目实施过程中一直以来的困境。版权声明：本文著作权归新newPPP平台所有，NewPPP小编欢迎分享本文，您的收藏是对我们的信任，newppp谢谢大家支持！
