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《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)相继提出通过实施存量项目改造转型为PPP项目来切实化解政府存量债务。财政部公布的第一批30个PPP示范项目中,地方融资平台公司存量项目就占22 个。
长期以来,由于国有资产、公共资源等存量资产处于各部门、单位分散占有、使用或管理的状态,仅依靠行政手段整合、盘活“沉睡”存量资产,难度较大、效率不高。在当前政府举债不可持续的情况下,运用PPP 模式盘活存量资产,借助市场力量突破改革障碍,实现公共资源的市场化运营,不仅能够全面提高存量资产使用效益,还可以有效解决地方债务问题,破解推进城镇化过程中融资难题,对探索城镇化建设融资新机制有着极其重要的意义。
本文通过对存量项目PPP模式相关法律法规的梳理,结合不同类型的实务操作,分析存量项目PPP模式的优势和完善措施。
一、存量项目PPP模式相关法律法规索引
（一）国家发展改革委关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知（发改投资〔2017〕1266号）
来源：国家发改委 时间：2017年7月3日
各省、自治区、直辖市及计划单列市发展改革委,新疆生产建设兵团发展改革委:
按照党中央、国务院工作部署,我委会同相关部门加快推广政府和社会资本合作(PPP)模式,取得了较好成效,在加强基础设施建设、促进民间投资等方面发挥了积极作用。但是,已实施PPP项目中新建项目多、存量项目少,不利于盘活存量资产、提高基础设施运营效率。根据《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)等文件精神,为更好运用PPP模式盘活基础设施存量资产、形成良性投资循环,现就有关事项通知如下。
一、充分认识运用PPP模式盘活基础设施存量资产的重要意义
改革开放以来,经过长期投资建设,我国在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、重大市政工程等基础设施领域形成了大量优质存量资产。积极推广PPP模式,加大存量基础设施盘活力度、形成良性投资循环,有利于拓宽基础设施建设资金来源,减轻地方政府债务负担;有利于化解民营企业融资能力不足问题,更好地吸引民间资本进入基础设施领域,丰富民营企业投资方式;有利于吸引具有较强运营能力的社会资本,提高基础设施项目运营效率,降低运营成本;有利于推进国有企业混合所有制改革,促进各种所有制经济共同发展;有利于加快补齐基础设施短板,推进供给侧结构性改革。
二、分类实施,规范有序盘活基础设施存量资产
各地要根据当地实际情况和项目特点,积极探索、大胆创新,灵活运用PPP模式,规范有序盘活基础设施存量资产。要精心编制项目实施方案,做好项目联审,提高决策水平。涉及新增投资建设的,应依法依规履行投资管理程序。项目决策后,应通过公开招标等竞争性方式公平择优选择具有相应运营能力和管理经验的社会资本方作为合作伙伴。项目运营期间,实施机构要加强绩效评价,切实提升运营效率。
对拟采取PPP模式的存量基础设施项目,根据项目特点和具体情况,可通过转让-运营-移交(TOT)、改建-运营-移交(ROT)、转让-拥有-运营(TOO)、委托运营、股权合作等多种方式,将项目的资产所有权、股权、经营权、收费权等转让给社会资本。
对已经采取PPP模式且政府方在项目公司中占有股份的存量基础设施项目,可通过股权转让等方式,将政府方持有的股权部分或全部转让给项目的社会资本方或其他投资人。
对在建的基础设施项目,也可积极探索推进PPP模式,引入社会资本负责项目的投资、建设、运营和管理,减少项目前期推进困难等障碍,更好地吸引社会资本特别是民间资本进入。
运用PPP模式盘活基础设施存量资产,要在符合国有资产管理等相关法律法规制度的前提下,解放思想、勇于创新,优先推出边界条件明确、商业模式清晰、现金流稳定的优质存量资产,提升社会资本参与的积极性。支持社会资本方创新运营管理模式,充分挖掘项目的商业价值,在确保公共利益的前提下,提高合理投资回报水平。
三、规范管理,实现投资良性循环
运用PPP模式盘活基础设施存量资产回收的资金,除按规定用于必要的职工安置、债权债务处置等支出外,应主要用于新的基础设施和公用事业建设,重点支持补短板项目,形成新的优质资产。对再投资形成的新优质资产,条件成熟时可再次运用PPP模式盘活,引入社会资本方参与运营和管理。由此实现以PPP模式盘活优质存量资产,转让所得用于新建基础设施和公用事业项目,通过再投资形成新优质资产的良性循环。
运用PPP模式盘活基础设施存量资产时,要规范与社会资本方的合作行为,严禁利用PPP模式违法违规变相举债。
四、加强协同合作,保障基础设施存量资产盘活工作顺利实施
建立基础设施存量资产盘活协同工作机制,强化组织领导和统筹协调。各地发展改革部门要按照政府统一部署和职责分工,主动与行业管理、国有资产管理、财税、国土、环保、人力资源社会保障等部门加强衔接,形成合力,共同推进运用PPP模式盘活基础设施存量资产工作。
在运用PPP模式盘活基础设施存量资产时,要做好尽职调查、清产核资等前期工作,合理确定国有资产公允价值,既要防止国有资产流失,也要保障社会资本方合法权益。积极推动相关事业单位和国有企业改制工作,努力解决国有产权核实与界定、债权债务处理、人员分流安置等问题,保障基础设施存量资产盘活工作顺利开展。
对采用PPP模式盘活存量资产的基础设施项目,支持通过资产证券化、发行PPP项目专项债券等方式开展市场化融资,提高资产流动性,拓宽资金来源,吸引更多社会资本以不同方式参与。
五、总结经验,发挥示范项目的引领带动作用
各省级发展改革委要对本地区运用PPP模式盘活基础设施存量资产的工作情况进行全面梳理,及时总结经验,改进完善相关制度,推进工作顺利开展。要筛选出操作规范、成效明显、经验可复制可推广的项目,加大宣传力度,发挥示范作用。
请各省级发展改革委推荐本地区3-5个运用PPP模式盘活基础设施存量资产效果好的项目,于2017年8月4日前报我委(相关要求详见附件)。我委将从中遴选若干示范项目,组织推广。
附件:1. 项目单行材料要求(略)
2. ___省(区、市)运用PPP模式盘活基础设施存量资产示范项目申报表
(二)《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》
来源:财政部 时间:2016年9月24日
l 第二章“项目识别论证”第五条:新建、改扩建项目的项目实施方案应当依据项目建议书、项目可行性研究报告等前期论证文件编制;存量项目实施方案的编制依据还应包括存量公共资产建设、运营维护的历史资料以及第三方出具的资产评估报告等。
l 第五章“项目资产负债管理”第二十九条:各级财政部门应会同相关部门加强PPP项目涉及的国有资产管理,督促项目实施机构建立PPP项目资产管理台账。政府在PPP项目中通过存量国有资产或股权作价入股、现金出资入股或直接投资等方式形成的资产,应作为国有资产在政府综合财务报告中进行反映和管理。
l 第五章“项目资产负债管理”第三十条:存量PPP项目中涉及存量国有资产、股权转让的,应由项目实施机构会同行业主管部门和财政部门按照国有资产管理相关办法,依法进行资产评估,防止国有资产流失。
(三)《政府和社会资本合作模式操作指南》
来源:财政部 时间:2014年11月29日
l 第二章“项目识别”(一)“政府发起”第二句:行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目。
l 第二章“项目识别”(二)“社会资本发起”第七条第二款:对于列入年度开发计划的项目,项目发起方应按财政部门(政府和社会资本合作中心)的要求提交相关资料。新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案;存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案。
l 附2“名词解释”第8条:委托运营(Operations & Maintenance,O&M),是指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司,社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。政府保留资产所有权,只向社会资本或项目公司支付委托运营费。合同期限一般不超过8年。
l 附2“名词解释”第9条:管理合同(Management Contract,MC),是指政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司的项目运作方式。政府保留资产所有权,只向社会资本或项目公司支付管理费。管理合同通常作为转让-运营-移交的过渡方式,合同期限一般不超过3年。
l 附2“名词解释”第12条:转让-运营-移交(Transfer-Operate-Transfer,TOT),是指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司,并由其负责运营、维护和用户服务,合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。
l 附2“名词解释”第13条:改建-运营-移交(Rehabilitate-Operate-Transfer,ROT),是指政府在TOT模式的基础上,增加改扩建内容的项目运作方式。合同期限一般为20-30年。
二、存量项目PPP的主要运作方式
一是对已经建成的公共服务、公共设施项目,即存量项目,可以通过转让―运营―移交(TOT)、改建―运营―移交(ROT)等PPP 运作模式进行转换。从化解债务的角度出发,将具备条件的政府融资平台公司存量公共服务项目转型为 PPP项目,引入社会资本参与改造和运营,可以把原来的政府性债务转换为非政府性债务,可以腾出资金用于重点民生项目建设。二是对于其他存量资产,比如,公共设施物业管理资源,包括公路和道路绿化养护、城市环卫保洁等;大型建筑桥梁等公共设施、大型文化体育活动冠名权,以及依附于城市生态环境、文物古迹和旅游资源等公共所的冠名权等;依附于市政公用设施所从事的经营项目,包括户外广告、公共停车场、城市道路停车点、流动经营点、旅游景点项目、道路营运权等;国有闲置资产、行政事业单位出租出借资产、国有经营性资产,等等,进行深入挖掘,整合、改造、包装形成 PPP 项目。通过 PPP模式集中配置这些城镇公共资源,有利于吸引社会资本,拓宽城镇化融资渠道,形成多元化、可持续的资金投入机制。
(一)注重夯实基础性工作
要加强智库建设,存量资产 PPP 项目涉及面广、情况复杂,需整合各部门、各类型专家,打造能够提供咨询、政策、法律、运营等各方面、全阶段智力支撑的专家库。要建立“能进能出”的制度安排,对一定期限内仍无法落地实施的候选示范项目,应退出项目库,实现项目库动态管理。要构建统一的公共资源交易平台,逐步实现公共资源交易全过程电子化,并依托交易平台建设打造 PPP 综合信息平台,及时向社会公告和发布存量资产PPP项目相关信息,并为PPP项目提供专业服务和智力支持。
(二)加快完善制度建设
推广存量资产PPP模式,促进社会资本进入现有公共设施与服务领域,要根据存量资产特点和我市实际,修订完善现行 PPP 制度体系,着力解决存量资产PPP 项目运作与现行制度之间的衔接协调问题;要界定好政府和社会资本的权利和责任关系,建立完善相关配套制度,不断优化利益共享与风险分担机制,增强管理过程的法治化、透明化和系统化;要构建存量资产PPP项目全过程绩效管理体系,通过设定绩效目标管理、实行绩效监控、开展绩效评价、强化结果应用等方式,维护好公共利益,避免因项目实施影响社会稳定造成政策变更。
(三)健全政策扶持体系
一是要保障项目前期经费。对批准的存量资产PPP 试点项目,根据项目实际情况安排相应的前期工作经费,做到调研工作扎实、民意了解充分、项目设计合理。二是要加大资金扶持力度。考虑到存量资产PPP 项目落地周期短、见效快,对符合条件的存量资产PPP 项目,各地方应积极上报争取中央、省级财政等支持,并优先安排地方财政资金专项补助。三是要减少改革成本。根据现行税费政策,存量资产或其经营权的移交都会产生大量的 PPP 项目税费成本,将在较大程度上减少政府改革收益、降低改革积极性,应积极采取措施,尽量减免该类项目资产或其经营权转让环节的相关税费。
(四)大力开展项目示范工作
财政部公布的第一批 30 个PPP示范项目中,地方融资平台公司存量项目就占22 个。各地应抓紧研究确定一批存量资产转型 PPP 示范项目,尽快开展实地调研和前期准备工作,严格筛选出适宜采用 PPP 模式的项目,充实地方 PPP 项目库,并推动项目落地。为保持项目示范工作的连续性、稳定性和示范性,要针对存量公共资产资源进行调研、论证、分类、包装,力争更多项目入库。
【参考文献】
1、谢冀源:《存量资产PPP模式探索》,《行政事业资产与财务》经验撷萃 (2016年16期)
2、岳意定、黄雄艳:《政府融资平台存量项目PPP模式的资本结构选择模式》,湖南示范大学社会科学学报2016年02期
3、周婷:《存量PPP项目落地经验探析——以新沂市污水处理厂改扩建为例》,来源:环卫科技网
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