关注|《基础设施和公共服务领域PPP条例(征求意见稿)》发布引热议

在《条例》发布之前，我国PPP近年来的管理一直是以政策接力的形式解决问题和化解矛盾，缺乏统一规制和上位法，且存在政策冲突的现象，导致PPP项目实施过程中依据的法律文件效力不够，不足以建立一个能够保障社会资本收回投资成本及获取合理收益的良好法制环境，一直以来都影响着社会资本尤其是民营资本对PPP项目的投资信心。

此次《条例》的出台正是为了界定PPP范围、规范PPP模式、给予PPP合法地位，它的出台有利于PPP项目规范运作，有利于督促政府履约，有利于保护社会资本的合法权益和公众的利益（弘鲲咨询董事长叶继涛）。

在经历了有关PPP立法有与无、大法与小法，是制定更高位阶立法还是其他渐进立法的各种讨论、利弊权衡之后，《条例》的出台突破了我国PPP实践中“无法可依”的尴尬现状，也标志着我国PPP正式进入法制化阶段，将促进PPP行业更稳健、可持续地发展，促进国家治理进一步现代化。

2、防止PPP模式被泛化

根据财政部全国PPP综合信息平台统计数据，当下入库PPP项目数量超1.3万个、金额16.4约万亿元，虽然PPP模式从数量上看取得明显成效，但现实中暴露出PPP模式的适用范围有泛化倾向，相应的决策不够严谨、实施也不够规范，此次《条例》“总则”的第三条明确规定了适用PPP模式的基础设施和公共服务项目条件，同时提出了由“国务院有关部门”制定“基础设施和公共服务项目指导目录”的概念，并适时调整的内容，有助于防止PPP模式的泛化使用。这一规定标志着PPP范围将采取正面清单制，增加了行业主管部门的发言权，也有利于PPP行业现行管理体制的对接，特别是不同基础实施管理部门的管理差异（大岳咨询总经理金永祥）。

3、PPP实施方面的利好

《条例》的出台能有效促进市场的形成，短期内PPP市场将迎来利好，促进PPP项目落地，具体看：

一是强调了PPP项目的规范操作，以“不得”的形式规范操作，比如第十八条明确，合作项目协议中不得约定由政府回购社会资本方投资本金或者承担社会资本方投资本金的损失，不得约定社会资本方的最低收益以及由政府为合作项目融资提供担保；第十九条强调，合作项目的设施、设备以及土地使用权、项目收益权和融资款项不得用于实施合作项目以外的用途。（叶继涛）

二是简化了PPP的实施程序，比如，《条例》明确，涉及政府付费、政府提供补助或者补偿以及政府分担风险等财政支出事项的，应当提请同级财政部门进行财政承受能力评估。但没有要求进行物有所值论证，这是一个很好的简化。（叶继涛）

三是保障了各种所有制形式的公平待遇。针对目前PPP项目民营资本参与少、壁垒高的痛点和现状，在第六条中明确提出，“国家保障各种所有制形式的社会资本平等参与”，要求“任何单位和个人不得排斥或限制非公有制社会资本方依法参与PPP项目”（连国栋），进一步引导民营资本参与PPP项目。

四是强化了监督管理的重要性。监管重点在加强实施监督检查、监督程序合规性，强调建设、运营等实施环节的监测分析和绩效评价，并与回报联动，而且强调社会公众的监督权，而其中最大的亮点是，《条例》决心建立信用平台，依托大数据平台记录社会资本方、中介机构、项目公司及其从业人员的失信行为并纳入全国统一的信用信息共享交换平台，这能有效提高参与方的违约失信成本，有效解决PPP项目信息不对称及委托代理关系的效用递减问题，有助于建立良好的PPP生态系统，实现健康、可持续的发展。

基本概念和共识提炼还有待商榷

中国国际工程咨询公司研究中心主任李开孟说：“PPP最终的目的是实现以人为本，促进人和社会的发展，通过践行PPP模式的创新，来平衡效率和公平，《条例》出来在业内激起了千层浪，但总体而言和业界的预期还有一定差距。”《条例》第二条提出由社会资本方负责基础设施和公共服务项目的投资、建设、运营，却没有澄清是三者必须都存在，还是包含其一便是PPP，因此定义需要进一步明确。

李开孟认为，虽然应强调中国式PPP的特殊性，但只要是PPP，都应遵循国际公认的PPP的基本规则。《条例》应体现PPP的核心理念，解决好顶层设计的共性问题，而不是解决具体操作层面的问题。在实际操作层面，应鼓励创新，高手在民间，不应该让《条例》解决部门规章、操作指南等层面的问题。