PPP土地政策最全解析

政府和社会资本合作（PPP）模式有利于充分发挥市场机制作用，提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化。近年来，随着PPP模式的实践与推广，公共服务与基础设施领域迎来了快速发展期。我们在协助众多PPP项目落地实施过程中发现，保证项目建设用地，是PPP项目落地的关键。

近来，财政部、发改委与国土资源部分别出台了诸多相关政策，如国土资源部办公厅印发《产业用地政策实施工作指引》的通知（国土资厅发〔2016〕38号）、财政部发布的《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目》（财金〔2016〕91号）规定和国家发改委发布的《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》（发改投资〔2016〕2231号），以指导规范利用PPP项目用地，其核心内容就是“PPP+土地”这种联合公开招标方式已获得认可。现就PPP相关土地政策做一下总结和解析。

在用途管制方面，土地分为农用地、建设用地和未利用地，PPP项目基本为建设项目，一般只能使用建设用地，使用其他类型用地必须办理相关审批手续。在土地的社会主义公有制方面，分为全民所有制和劳动群众集体所有制。

PPP项目一般只能使用国家所有的土地，乡镇的PPP项目一部分涉及集体土地的问题，但大部分仍涉及的是国有土地问题。国有土地实行的是所有权与使用权分离制度。

我国的土地政策主要是从土地供应计划、土地供应方式、土地供应程序等方面来支持和规范项目的用地。《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）中提到保障项目用地有多种方式，实行多样化土地供应，保障项目建设用地。

国有建设用地供应计划是指市、县人民政府在计划期内对国有建设用地供应的总量、结构、布局、时序和方式做出的科学安排。市、县行政辖区内计划期供应的全部国有建设用地纳入供应计划。

财金〔2016〕91号文件规定PPP项目用地应当符合土地利用总体规划和年度计划，依法办理建设用地审批手续。

土地供应方式有两种，一种是有偿使用，一种是无偿使用。

有偿使用包括国有土地使用权出让、国有土地租赁、国有土地使用权作价出资或者入股等。目前出让是我国供应国有建设用地的最主要方式，租赁和作价入股均作为补充。出让的方式，包括协议出让和招标、拍卖、挂牌出让方式。

在PPP项目中，依据土地管理等相关法律法规，商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地或同一地块有两个或者两个以上意向用地者的，应采取招标、拍卖或者挂牌方式出让；同一地块只有一个意向用地者的非经营性用地，可以使用协议出让的方式取得土地，未来逐渐鼓励以租赁方式供地（《养老服务设施用地指导意见》），除公共租赁住房和政府投资建设不以盈利为目的、具有公益性质的农产品批发市场用地可以作价出资方式供应外，其余土地均应以出让或租赁方式供应（财金〔2016〕91号文件）。

无偿使用的供地方式是指“划拨用地”。划拨用地是我国特有的项目建设用地的取得方式之一，具有“三无”的特点，即无偿取得、无期限、无流动，但是土地前期开发需要支付相关费用和成本，政府可以经过相关情况收回土地，经过批准土地也可以进行抵押和转让，因此“三无”特点并不绝对。

对于哪些项目可以使用划拨土地，《城市房地产管理法》第24条和《土地管理法》第54条均有相关规定，具体操作目前按照国土资源部2001年9号令中列举的划拨用地目录。对于哪些主体可以取得划拨土地并没有限制，实践中大部分是国有企业取得了划拨用地。

PPP项目可以使用划拨土地。使用时的注意事项，一是土地可以划拨，但不是必须划拨；二是目前的趋势是划拨用地范围正在不断缩小，土地有偿使用的比例在扩大；三是对符合划拨用地目录的项目，可按划拨方式供地，划拨土地不得改变土地用途。

财金〔2016〕91号文件对于一些PPP项目落地过程中的土地供应方式设立了明确的“禁区”，明确了供地边界，需要分别确定各种土地供应方式。在实施建设用地供应时，不得直接以PPP项目为单位打包或成片供应土地，应当依据区域控制性详细规划确定的各宗地范围、用途和规划建设条件，分别确定各宗地的供应方式。

具体而言，符合《划拨用地目录》的，可以划拨方式供应；不符合《划拨用地目录》的，除公共租赁住房和政府投资建设，不以盈利为目的、具有公益性质的农产品批发市场用地可以作价出资方式供应外，其余土地均应以出让或租赁方式供应，及时足额收取土地有偿使用收入。

土地政策未能明确，曾是阻碍不少项目落地的重要原因。近来财政部、发改委和国土资源部出台的政策都明确了，依法需要以招标拍卖挂牌方式供应土地使用权的宗地或地块，在市、县国土资源主管部门编制供地方案、签订宗地出让（出租）合同、开展用地供后监管的前提下，可将通过竞争方式确定项目投资方和用地者的环节合并实施。

这一模式理论上可以避免如PPP项目通过合规方式确定社会投资人后，由于土地仍要严格按照“招拍挂”程序出让，而土地受让方未必是中标的社会投资人的情况，但具体如何操作来实现这种“合并实施”，还需要在实践中进一步明确。

最新政策还明文禁止了其他一些与土地相关的行为，如PPP项目主体或其他社会资本，不得违规取得未供应的土地使用权或变相取得土地收益；不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作；PPP项目的资金来源与未来收益及清偿责任，不得与土地出让收入挂钩等。

社会资本参与土地前期开发是否是PPP项目，业内此前存在争议，这次政策加以明确。土地前期开发并不属于“公共服务”范畴，最多可视为“政府购买服务”，而非PPP项目对应的“政府购买公共服务”。

PPP项目根据不同行业用地政策有所不同，如轨道交通类项目，政府鼓励通过土地综合开发，支持并补贴项目；对于养老服务、文化产业，依据项目营利与否，推出不同的供地方式，营利性项目主要以协议出让、租赁等有偿方式用地，非营利项目主要以划拨无偿方式用地。具体如下：

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