PPP项目招投标阶段风险的分担问题

PPP模式项目招投标阶段风险分担结果：政治风险由公共部门承担，道德风险由导致者承担，工程投标风险由社会投资者承担，经济风险由双方共同承担。在公平合理分配的基础上，综合运用各种风险分担原则最大程度地发挥公共部门和社会投资者各自的优势和主观能动性，尽量使风险分配给最有控制力的一方承担，保证PPP项目正常运行。

        摘要

        在对PPP项目招投标阶段主要风险因素识别的基础上，依据风险分担的公平原则、风险成本最小原则、风险收益对等原则、过失原则，得出PPP模式项目招投标阶段风险分担结果：政治风险由公共部门承担，道德风险由导致者承担，工程投标风险由社会投资者承担，经济风险由双方共同承担。

        在城市建设热潮中，政府主导的公共基础设施项目占比较大，面对财政重压和智慧城市建设的重大投资需求，强调政府和社会资本“风险共担、合作共赢”的PPP模式广泛应用。城市公共基础设施项目建设PPP模式建设运营周期长、投资规模大、合同关系复杂、风险种类多，涉及政府、企事业单位等多元主体，参与双方各有自己的目的与利益追求。

        基于不同的目的，合作双方愿意承担的风险也不相同。在PPP模式下，公共部门和投资者之间达成双方都满意的风险分担结果，确保各参与方分担到的风险与收益对等是项目成功的关键。在PPP项目招投标阶段，公共部门和社会投资者必须对其整个过程给予高度重视，以确保风险合理的分担。因此，有必要对PPP模式下智慧城市公共基础设施项目招投标阶段的风险分担进行分析，以确定风险的归属权，为未来智慧城市公共基础设施PPP项目风险分担研究提供一定的理论参考。

        1PPP项目招投标阶段的主要风险因素识别

        通过对国内一些典型的PPP项目执行情况分析，得出PPP项目招投标阶段所面临的主要风险因素为政治风险、道德风险、投标风险、经济风险。表1为具有代表性的8个PPP项目的风险因素分析结果。

        1.1　政治风险

        政治风险主要是PPP项目在实施过程中由于国家政策和法律调整所引起的各种风险。智慧城市公共基础设施PPP项目涉及的政策及法律比较多，项目成败的主要因素，归结于法律法规变更是否公开、合同环境是否透明以及政府政策是否连续等等，如果政策变化过于频繁，项目就很容易失败。因此，招标阶段政策的稳定性就成了项目是否谈判成功的主要因素。

        1.2　经济风险

        1.3　道德风险

        在整个招投标阶段，投标人的道德风险是主要风险。在PPP模式下招标人是公共部门，对招投标工作和编制招标文件等不够精通，而投标人是社会投资者，对招投标程序及编制投标文件较为熟悉，具有相当丰富的投标工作经验。社会投资者会因公共部门缺少基础设施项目建设经验，以低价竞标，中标后，往往会提出各种理由如夸大工程难度或不确定因素要求提价；如果条件得不到满足，就以拖延施工或干脆退出项目建设相威胁。而另一方面，评标阶段公共部门直接干涉招标活动，或制定有倾向性的招标限制条件，使招标带有内定性，其危害可能导致项目夭折。

        1.4　投标风险

        社会投资者从投标准备到招标结束整个过程都会遇到各种各样的风险，譬如在准备阶段，若对招标信息分析片面、判断错误会给后期工作带来无法估量的后果，严重者可能丧失参与评标的机会。同样投标报价的水平能反映出该社会投资者综合水平，直接关系到能否中标，若采用高报价可能导致投标失败，低报价可能丧失利润甚至成本不保。标书制定的风险也是不能忽视的，若标书没有对招标文件做出实质性的响应，必会导致废标。在合同签订阶段，若社会投资者没有发现合同的缺陷，如合同用语不准确，合同条款中政府机构责任不清，罚款过高等不利因素，都有可能导致项目实施。

        2PPP项目招投标阶段风险分担原则

        所谓风险分担，即风险要素在参与者之间进行合理的分配。风险分担在满足公平原则的基础上，还应遵循以下几条原则。

        2.1　公平原则

        招投标必须遵循公平原则，这既是《合同法》中最基本的要求，也是缔造有序健康的招投标市场环境的需要。由于PPP项目的风险分担主要通过合同的方式来进行划分，因此在风险分担时首先满足公平原则。

        2.2　风险成本最小原则

        风险成本最小是指如果风险由低成本者承担，则可使风险承担成本降到最低。风险分担的目的就是项目总投资最小，哪一方控制或管理某一风险的费用最低，则由该方承担这一风险。风险成本最小原则反映了PPP项目的共赢理念。

        2.3 风险收益对等原则

        所谓风险收益对等原则是指，如果一方是承担某项风险的最大受益者，则风险应由该方承担。任何一方所承担的风险大小与其所得利润相对应，这一原则与“高风险高利润”的理念相似。

        2.4 过失原则

        风险分担归责的对象取决于招投标过程中的过失方，哪一方引起风险，则风险就由该方承担。例如社会投资者在投标过程中因负责人过失没有按照招标公告要求制定投标文件而失去中标的风险由社会投资者承担；公共部门应承担把项目风险过多转移给投资人而导致项目招投标阶段谈判失败的风险。

        3PPP项目招投标阶段主要风险因素的分担方案

        3.1　PPP项目招投标阶段风险分担框架

        PPP项目风险分担结果大多分为三种：公共部门承担的风险、社会投资者承担的风险、双方共同承担的风险。

        PPP项目在招投标阶段风险分担框架运作如下。

        社会投资者首先根据其拥有的资源，对特许经营权草案中初始风险分配的结果进行评估，判断其对公共部门转移给它的风险是否具有规避能力。如果认为对转移给它的风险具有规避力，则对其进行风险报价并在投标报价中反映出来，反之则需返回风险分析阶段进行重新谈判。公共部门对社会投资者提出的风险进行分析与评估，权衡各备选方案的利弊，了解风险对项目的影响，对于自己有能力控制或比转移给社会投资者更有利于项目发展的风险要主动自留。某种程度上由于政府较社会投资者权威，故政府需主动承担部分风险。对于双方都不能完全独立控制，或者风险事件所带来的后果对双方都可能产生影响如不可抗力风险，则需双方共同承担。公共部门根据风险分担的结果，比较各投标人的投标报价以及投标人的融资能力，最后确定一个最合适的中标人签订特许权协议（PPP项目中最高的法律文件），并将最终的风险分担和报价结果纳入特许经营协议中，成立特许经营权项目公司。

        3.2 PPP项目招投标阶段主要风险分担

        3.2.1 　政治风险分担

        在城市公共基础设施建设过程中面临的政策及法律风险是社会投资者们很难预料和防范的，同时也难以控制。公共部门对于政策及法律变更的风险控制力相较于社会投资者强，应对风险所付出的成本也较小，基于风险成本最小原则，将其风险归由公共部门承担。政治及法律风险表现方式有多种，公共部门在进行城市公共基础设施PPP项目招标时应慎重，双方可在协议中约定因项目合同签订后与项目有关的政策和法律变化致使社会投资者损失达到一定百分值，政府要向特许经营权项目公司给以工期或费用补偿；若超过公共部门所承受的一定范围值，该风险将由公共部门和社会投资者公担。

        3.2.2 　经济风险分担

        基于宏观市场经济因素造成的经济风险，公共部门和社会投资者双方都缺乏控制力，无法利用上述风险分担原则直接得出分担结果。而应该利用彼此的优势，双方协作共同分担此类风险。在风险分担公式设计上可以考虑一定程度范围内的风险由社会投资者自担，超出后的风险由政府承担。为了推动城市建设的顺利进行，公共部门可以利用自身权威和组织优势协调各社会部门为社会投资者提供经济政策优惠，社会投资者可以利用编制投标文件和管理合同的专业技术规避此类风险。同时，在协议中应规定因经济因素引起项目投资变化的，政府需按照协议价格与特许经营权项目公司进行结算。在社会投资者提供的实际服务质量与协议规定的服务质量相差不大的前提下，当协议价格不能给社会投资者带来合理的利润时，则需要公共部门给予合理的补偿；若社会投资者存在超额利润，此时就需要将超额利润还给政府。

        3.2.3 　道德风险分担

        PPP项目和其它建设项目一样，投标阶段都面临一定的道德风险，对后期项目的顺利开展极为不利。譬如，社会投资者因公共部门缺乏招标经验而订立了合同，这类合同将面临可撤销的风险，有时围标、串标现象也经常出现；若公共部门对于项目前期给予社会投资者的承诺没有履行可能导致项目难以运行下去。因此，招投标阶段参与者的道德风险全凭自身掌控。基于风险成本最小原则，PPP项目招投标阶段的道德风险应由风险导致者承担。公共部门在进行PPP项目招标时，制定具体的投标条件，严格审查投标文件，同时加强对投标人资格审查。公共部门也要给社会投资者一定范围的利润空间，从根本上杜绝道德风险出现。社会投资者在签订合同时可要求公共部门提供信用保证，可降低社会投资者的担忧。

        3.2.4　投标风险分担

        基于过失原则和风险收益对等原则，在城市公共基础设施PPP项目招投标过程中面临的投标风险应由社会投资者承担。这是因为社会投资者参与项目投资的长期目的是获得投资利润，若他们的目的不能实现或自身利益可能受到损害时，更能积极地采取措施去避免这种风险，这样设计风险分担更能体现投标者之间的充分竞争，有助于筛选出综合势力强的投标单位。社会投资者对于承担的投标风险可以进行风险报价，并反映在投标文件中。

将上述风险分担结果汇总如表2所示。

        4PPP模式下招投标阶段风险的应对建议

        4.1　社会投资者风险应对建议

        从风险分担的分析中可知，社会投资者主要承担经济风险和投标风险，建议主要从以下三个方面着手：

        ①对一些风险损失小、发生概率低的风险选择自留，后期通过索赔获得应得的报酬。

        ②对于自身不能控制的风险可以转移给第三方（保险公司，分包商等），估算转移成本且反映在投标报价中。③PPP项目在很大程度上依赖于政府的信用保证，对于政府不守信的风险，可在特许权协议中签订一系列条款，以达到风险规避的目的。

        4.2　政府部门风险应对建议

        政府部门主要分担的是政治风险和经济风险。政府应对PPP项目带来的风险可从以下三个方面着手：

        ①对参与PPP项目的政府相关人员定期进行PPP项目培训，加强风险识别与风险应对能力的培养，完善有关PPP项目的法律法规制度和相关政策，营造良好的PPP项目投融资环境，使风险损失最小化。

        ②对自身不能控制的风险如政治风险可选择向保险公司、信贷公司、投资担保机构等投保，转移风险。

        ③对于经济风险，在特许权协议中约定一个可调价格范围，当经济变动超过规定范围值，使风险转变为双方共担。

        5结语

        在城市建设的热潮中，PPP模式必将作为各地城市公共基础设施建设的主要模式之一。由于在智慧城市公共基础设施PPP项目建设整个过程中，招投标阶段是非常重要的，对于招投标过程中所存在的风险进行合理的分担，是项目成功的关键。采用PPP模式并不意味着公共部门可以把全部风险转移给社会投资者，政府只有主动承担一定的风险，才能达到风险的合理分担，并可降低风险管理成本。公共部门和社会投资者应本着共赢的态度就项目的风险分担进行谈判，在公平合理分配的基础上，综合运用各种风险分担原则最大程度地发挥公共部门和社会投资者各自的优势和主观能动性，尽量使风险分配给最有控制力的一方承担，保证PPP项目正常运行。