四、国内目前力推的PPP模式与国际上的PPP模式有何区别？
国际上，PPP指政府与私营企业之间长期合作提供公共产品(服务)，分为服务外包、特许经营、私有化三类。
由于我国存在着国有企业、集体企业和私营企业等不同性质的社会资本，因此，PPP在国内指的是政府与社会资本之间长期合作提供公共产品(服务)，合作对象不仅限于私营企业。
笔者认为，目前中国政府力推PPP模式有如下四个方面的考虑：(1)政府财税制度改革的需要，多采用股权而非债权模式从事基础设施、公共事业开发，有效遏制地方政府债务无序增长；(2)以竞争方式向社会购买服务，提高服务质量和提升服务效率，转变政府职能，加强政府监管；(3)鼓励、支持和引导非公有制经济发展，进一步鼓励和引导民间投资，给民营资本平等竞争机会；(4)解决城镇化过程中大量基础设施、公用事业建设的融资需求。
而近期出台的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)明确：“鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。投资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。”
从43号文来看，中国政府所力推的PPP项目限定为如下模式：政府授权社会资本独自或者与政府共同成立(部分省市的地方规定中要求必须共同成立)项目公司以特许经营模式来投资、运营项目，政府承担合理定价、财政补贴等相关责任，政府不承担项目的偿债责任。该文中PPP模式的要点有：(1)设立项目公司(股权模式)；(2)特许经营；(3)政府不承担债务。
五、PPP属于政府采购吗？
《中华人民共和国政府采购法》第二条规定：“本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”
《中华人民共和国政府采购法实施条例(征求意见稿)》(2010年1月21日稿)中规定：“政府采购法第二条所称使用财政性资金采购，是指采购人全部使用或部分使用财政性资金进行的采购。……政府采购法第二条所称服务，是指除货物和工程以外的政府采购对象，包括各类专业服务、信息网络开发服务、金融保险服务、运输服务，以及维修与维护服务等。”
从付费模式来看，PPP项目可以分为三类：(1)使用者付费项目；(2)使用者付费加一定政府补贴的项目；(3)政府付费项目。
虽然《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)规定：“地方各级财政部门要会同行业主管部门，按照《政府采购法》及有关规定，依法选择项目合作伙伴。”但76号文仅是财政部的规范性文件，效力等级过低；依据法律规定，只有前述第(2)、(3)类项目才适用政府采购法，属于严格意义上的政府采购。
在《政府采购法》未作修改，或者《基础设施和公用事业特许经营法》的专门立法中未做明确前，国内采用用户付费模式的PPP项目只能算广义的政府购买服务，而不属于法律意义上的政府采购。
六、PPP与混合所有制改革有何关系？
中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。国有资本投资项目允许非国有资本参股。”因此，政府与民营资本共同出资设立项目公司的PPP模式，天然地就符合混合所有制的要求。混合所有制改革对国内PPP项目合作的快速发展有一定的推动作用；PPP项目中除单纯股权投资关系外的整套公私合作机制对混合所有制改革中如何促进国有资本与私营资本更好地合作也提供很好的借鉴。
七、PPP是否必须要采用招标形式？
《安徽省城市基础设施领域PPP模式操作指南》(2014年9月)中规定：“应按照《招标投标法》规定的公开招投标方式，综合经营业绩、技术和管理水平、资金实力、服务价格、信誉等因素，择优选择合作伙伴。”公开招标模式是所有采购方式中较为复杂、繁琐的模式，而且限制性条件相对较多。那么，该指南中规定的公开招标模式是否是PPP项目所必须采用的采购模式呢？答案是否定的。
《中华人民共和国招标投标法》第三条规定：“在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：(一)大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；(二)全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目；(三)使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。前款所列项目的具体范围和规模标准，由国务院发展计划部门会同国务院有关部门制订，报国务院批准。法律或者国务院对必须进行招标的其他项目的范围有规定的，依照其规定。”因此，PPP项目不属于招标投标法强制要求招标的范围。
对于使用政府预算的PPP项目而言，其合作方的选择应符合《政府采购法》的相关规定。《政府采购法》第二十六条规定：“政府采购采用以下方式：(一)公开招标；(二)邀请招标；(三)竞争性谈判；(四)单一来源采购；(五)询价；(六)国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。公开招标应作为政
府采购的主要采购方式。”第二十七条规定：“采购人采购货物或者服务应当采用公开招标方式的，其具体数额标准，属于中央预算的政府采购项目，由国务院规定；属于地方预算的政府采购项目，由省、自治区、直辖市人民政府规定；因特殊情况需要采用公开招标以外的采购方式的，应当在采购活动开始前获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门的批准。”只要“设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门的批准”也可以采用除公开招标之外的其他采购模式。
财政部76号文规定：“地方各级财政部门要会同行业主管部门，按照《政府采购法》及有关规定，依法选择项目合作伙伴。”2014年2月1日起施行的
《政府采购非招标采购方式管理办法》(财政部令第74号)对《政府采购法》规定的非招标采购方式中的竞争性谈判、单一来源采购、询价采购做了详细规定。74号令是PPP项目运作的重要参考文件。
在实践操作中，我们也不推荐采用招标方式选择PPP项目合作伙伴。根据《招标投标法》的相关规定，投标人提交投标文件后招标人无权对招标文件进行修改(部分错误修正除外)，对招标人编制招标文件水平要求较高；此外，在按照评标办法确定中标人后，招标人应按照招标文件和投标文件规定的内容签署相关协议，双方不得就合作的主要内容、实质性条款再进行协商、谈判。从现实操作来看，PPP项目合作方选择这类较为复杂的采购而言，即使是采用招标模式进行的，采购方也不能满足《招标投标法》的要求。因此，采用公开、公平、公正的方式以竞争性谈判模式开展PPP项目合作伙伴选择更符合实际情况。
八、哪些类型的项目适合采用PPP模式？
适宜采用PPP模式的项目，一般具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。从国内外实践来看，PPP模式主要运用于基础设施项目(道路、桥梁、铁路、地铁、隧道、港口、河道疏浚等)、公用事业项目(供电、供水、供气、供热以及污水处理、垃圾处理等环境治理项目)和社会事业项目(学校、医疗、养老院、监狱等)等领域。
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吴德高律师，法律硕士，中国法学会会员，贵州省律师协会执业纪律委员会委员、贵州省劳动关系三方机制协调小组成员，贵州省版权保护协会法律维权工作委员会委员，贵州省知识产权协会理事，现执业于贵州北斗星律师事务所(全国优秀律师事务所)。吴德高律师从事法律工作二十年，担任有贵阳市云岩区人民政府、云岩区房屋征收局、贵州烟叶复烤公司、河北建工集团贵州公司、恒大地产贵阳公司等多家政府机关及国有大中型企业的常年法律顾问。多次被地方司法行政部门及单位授予“先进工作者”、“优秀律师”、“优秀共产党员”等荣誉称号，具上市公司独立董事资格。
执业领域：在传统诉讼方面擅长刑事辩护、并对建设工程房地产、知识产权、合同纠纷、交通事故损害赔偿、企业劳动纠纷的代理具有丰富办案经验;在非诉讼方面对公司法人结构治理、企业风险防控、股权交易等方面的具有丰富法律实务经验。现致力于贵州省大数据产业发展涉及的有关法律事务，力争为贵州大数据投资企业提供优质高效法律服务。
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