企业必备国际PPP项目管理经验:欧盟

主要欧盟成员国家在结构上初步形成了既统一又相对独立的PPP法律体系和管理机制，建立了从欧盟到各联邦政府的PPP知识、能力和经验的总结和交流渠道。

欧盟各成员国对PPP并没有一个统一完整的定义，凡是政府公共部门与社会机构为了运营公共基础设施、提供公共服务而签订的合同都统统被看作是PPP模式的变种。各成员国或候选国家PPP的发展水平和所采取的措施也有很大差别。有些国家，如奥地利、丹麦、德国、爱尔兰、意大利、荷兰、葡萄牙、英国等，设置PPP专门机构进行管理；还有许多国家没有专职机构，如塞浦路斯、斯洛文尼亚等；有些国家通过了专门的法律来管理PPP项目；还有更多的国家，如法国、德国、希腊、葡萄牙、西班牙、土耳其等，则通过系列法律形成机制或体系来对PPP进行约束。

欧盟委员会和议院对于PPP的探索始于2003年5月发布的《统一市场战略（2003—2006）》[Internal Market Strategy（2003—2006）]，随后发表了PPP绿皮书。在该绿皮书中，欧盟委员会回顾了委员会对公共服务的政策后，提出了“是否能为社区层面的公共服务设计一个基本的法律框架结构”的构想，欧盟委员会进一步提出并发表了以PPP模式进行公共服务采购的绿皮书计划。该计划在2003年下半年得以实施。2004年欧盟委员会向欧盟理事会和欧洲议院提交了绿皮书，在听取了欧洲经济—社会委员会、欧洲区域委员的意见后，于2006年在欧洲议院通过了相应PPP立法方案。

自2008年全球金融危机和欧洲债务危机冲击以后，欧盟国家对于PPP的态度从观望逐渐转为积极主动，但其中也有欧盟法律对于各国稳定财政，缩减财政赤字的客观要求和影响。PPP模式从某种程度上迎合了欧洲经济统一和崛起的内在需求。欧盟成员国在区域经济和社会发展上存在一定的客观差距，弥合这些差异必然要求政府加大对基础设施和公共服务的投资，尤其是在基础设施比较薄弱的成员国。基础设施建设投资不足将从以下几个方面影响欧盟的发展：交通道路网投资不足将导致产品和服务成本的上升和交期的延迟；教育和医疗投资不足将导致国家经济发展缺乏持续潜力；政府公共服务供给不足将导致整个实体经济的负担过重，效率降低；落后的基础设施不足以吸引国际资本直接投资。总之，欧盟整体基础设施投资的质量、规模和速度成为欧洲建立统一市场，生成可持续发展经济动力的关键制约因素。欧洲结构平衡基金（Structural & Cohesion Funds）以及泛欧交通网络—2020（TENs）正是在这样的战略设想和规划下建立的。

欧元的统一发行使得控制各成员国政府财政赤字成为欧盟的首要任务，而长远发展战略要求各成员国积极加大基础设施投资。由于欧盟对成员国环境保护方面的要求使得基础设施和发展水平相对较弱的东欧国家的投资缺口明显加大，原有的发展基金不能完全满足成员国庞大的基础设施投资需求。PPP在欧洲的出现使得各国政府在矛盾的命题前似乎看到了一线曙光。继英国之后，PPP项目在欧洲各国如雨后春笋般快速崛起。依据欧洲投资银行（EIB）提供的统计数据，其在欧洲投资的PPP项目总金额从1990年的2亿多欧元上升至2014年的32亿欧元，累计PPP项目投资总金额为432亿多欧元。除英国大陆以外，欧洲PPP项目累计金额最多的几个国家依次为西班牙、丹麦、葡萄牙、法国、意大利和希腊（49亿至21亿欧元不等）。预计随着欧洲经济复苏和增长乏力的持续，PPP项目的范围和规模在欧洲将继续扩大，欧盟委员会、欧洲理事会和欧洲议院将加紧在PPP的讨论和相应立法监管。

欧盟PPP项目管理特色

特色一：通过政府预算和采购法律对PPP项目进行约束和控制

虽然欧盟并没有统一的法律来专门完全约束和管理PPP，但PPP在欧洲各国的发展必须满足欧盟《马斯特里赫条约》的要求。该条约规定了欧盟对各国财政赤字的要求和政府采购的法律。根据《马斯特里赫条约》，成员国政府财政赤字占GDP的比重（即赤字率）不能超过3%，政府债务占GDP的比重（即债务率）不能超过60%。如果判定某一成员国赤字率可能或已经超过3%，欧盟委员会就向该国提出警告并要求其进行纠正；如果成员国仍不执行，欧盟就会启动过度赤字惩罚程序。成员国赤字率连续三年超过3%，最多可处以相当于国内生产总值0.5%的罚款。PPP项目对财政的影响主要体现在对政府表外资产或负债的影响上，所以欧盟投资银行提供了确认政府表外债务的相应技术和程序。欧盟委员会出台了PPP的统计和财务会计处理准则。PPP项目在政府统计和财务处理技术上的标准、规范和立法是财政约束有效的重要前提条件。

欧盟另一个PPP立法角度是从成员国政府招标采购（Directive 2004/17/EC，Directive 2004/17/EC）的立法规定着手。为了建设一个统一的欧洲市场，欧盟希望人力资源、货物和资本等生产要素在欧洲能够自由流动，所以各国政府的基础设施建设和服务采购成为撬动经济活动的重要杠杆。为了保证公平、公开和透明的市场竞争环境，欧盟对PPP政府采购从建立统一市场的角度做出回应和约束，从而保障实现欧盟建立的初衷和战略目标。因为欧盟对于竞争法律的约束，部分机构或成员国倾向于将大型的政府采购进行拆分。从项目本身的角度来看，招标采购的拆分并不一定具有现实和经济价值。对此，欧盟委员会尚未提出完美的解决方案，然而类似法律的修正案和司法解释仍在不断研究和修改当中。

特色二： 设立不同基金与金融工具来撬动社会资本

作为支持欧洲大型基础设施建设的重要金融机构，欧洲投资银行（Europe Investment Bank）在引导和吸收社会资本投资方面发挥着举足轻重的作用。欧洲投资银行是欧盟成员国共同发起的投资银行，对欧盟基础设施建设的投资发挥着旗舰作用。根据规定，该银行不得向任何单个项目提供50%以上的融资。一般情况下，单个项目在该银行融得的资金不会超过项目总金额的30%。由于该银行由成员国共同组建，其信用评级为AAA，投资项目一般会受到其他本土及国际商业银行资金的追捧，从而大大降低了项目的融资成本和提高了竞争力。银行下设欧洲PPP专家中心（Europe PPP Expertise Centre）。该中心在PPP的开发设立、投资、招标和运营管理方面，为欧洲投资银行、欧盟委员会、成员国及候选成员国提供了一系列的专业技术和实践支持，从而加快了PPP在欧盟成员国的研究、推广和应用。

政府资金和财税政策的支持极大幅度提高了项目的商业可行性和对资本的吸引力，所以欧盟设立各种引导性基金（Urban Development Fund, The European Regional Development Fund，European Agricultural Fund，Structural and
Cohesion Fund）和金融工具，用来撬动其他资本对PPP项目的投入。同时，政府的财政支持和资金赠予（Government Support & Grant）也是吸引社会资本投资的重要方式。自2008年欧洲债务危机以来，各成员国的PPP项目合同周期受政府和企业债券市场的制约，相应金融投资产品期限普遍缩短，对欧盟PPP形成了一定的制约和负面影响。

特色三： 成立多级别的PPP项目知识、经验交流和项目支持机构

除PPP项目法律外，PPP项目管理知识和管理能力建设是一个国家或政府顺利开展和实施PPP项目的另一个重要条件。鉴于其特殊的政治经济组织结构，欧盟形成了多级别的PPP项目能力中心。

欧盟投资银行下设的欧洲PPP专业中心为整个欧洲PPP项目的规划、开发、招标、实施和监管等，提供专业高质量的咨询服务，成为欧盟总部层面的重要能力建设机构，与欧洲投资银行共同开发欧洲最具潜力的PPP项目。

在成员国层面，很多国家的PPP实践由于国情和政府财政情况千差万别，所以PPP项目中心的设立也不同。以德国为例，德国总理于2002年宣布设立德国PPP能力中心，同年成立PPP公共设施建设工作筹备委员会。2003年，德国又成立了PPP研究委员会。同年，德国政府就公共建筑的责任问题与各联邦州政府达成协议。2004年，德国发起了拟定《PPP加速法案》的提议，同年与各联邦州政府就财政问题达成一致，并成立PPP特别工作组，加速了PPP能力网络的建设。2005年《PPP加速法案》部署实施。至此，德国初步建立了自己的PPP研究与能力体系。德国政府对联邦州政府PPP的管理是通过竞争法、税法、财会法和统计法等一系列的法律框架机制的组合来实现的，联邦政府设立的PPP机构主要职能是向各州政府提供相应的管理技术支持和咨询服务，并不履行主要的监督、审批的管理职能。各联邦州政府则根据与联邦政府签署的财政协议来实现自身基础设施建设和开发的财政管理。

总之，主要欧盟成员国家在结构上初步形成了既统一又相对独立的PPP法律体系和管理机制，建立了从欧盟到各联邦政府的PPP知识、能力和经验的总结和交流渠道，提供不同层级的技术支持和咨询服务，实现了PPP风险的财政硬约束和灵活的技术交流、分享和支持体系相结合的管理格局。