[20170819]对PPP条例草案的激进式评论
PPP条例草案公布以来，虽然有雪片般的评论，但是大多数是参与者的微观技术性评论，缺少宏观全局性的看法。直到上午在微信上看到LKM的评论，才感到有一种痛快淋漓。看起来，如果PPP的微观技术研究一号人物是清华的WSQ，宏观政策研究的一号人物应该是LKM，可以引为同类加以跟踪（实际上他对我的看法也是欣赏的）。把他的看法与自己的对象-主体-过程分析一一对照，可以形成对条例草案的激进版评论，说PPP条例出台，本来应该有助于公共服务供给和政府治理变革，加强政府机制、市场机制之外的公私合作机制（包括对社会资本和对政府合作两个方面），现在看来是期望太高了。联想到2008年推出循环经济法以及后来受到的不少批评，PPP条例出台后也同样至少要管10年。觉得除非现在的草案有重大修改，否则还是不出台或者推迟出台更好。
（1）立意问题。按照现在的文本，PPP的立法目标，只是对3年以来政策文件和具体工作的重复和加总，技术性的东西多，大方向的把握和提升少，立意看起来低了。现在的条例，在对象上，太多英国PFI的味道，对中国更加广义有包容性的PPP实践有削足适履的味道；在主体上，把发改委和财政部的东西貌似中性地拼合起来，没有回答部门分割存在的尖锐问题；在过程上，把融资、建设、运营全过程眉毛胡子一把抓，没有突出PPP公共项目的运营服务本性。到位的立意，应该强调PPP立法是要提高中国公共服务的供给能力，包括公共项目的融资、效率、质量三大方面，融资是扩大公共服务的数量，效率是提高公共服务的供给能力，质量是是否经济有效地实现了公共服务的目标。这样，现在一根绳关心的融资问题，就内化为二级层面甚至三级层面的事情，成为阶段性有合理性的东西。总的感觉，好的写法应该是倒过来，总体性的东西写得尽可能明确，指明方向；具体性的东西应该尽可能原则，允许创新。
（2）对象问题。PPP项目主要解决的是介于纯公共物品和纯市场物品之间的准公共物品的供给问题，包括政府付费的非经营性项目（英国的PFI模式）、政府补贴的半经营性项目、消费者支付的经营性项目（法国的BOT模式）。中国的实践，越来越趋向于把这些项目打包，而不是分割成为传统的单一项目进行。这样做的好处，是可以用经济性项目支撑社会性项目，产生可持续发展三重底线要求的整体效益。可能的坏处是，本来应该政府支付的东西放到市场上去做，政府缺位丢失了责任（例如一些社会性与环境性的基础设施）；本来应该消费者支付的东西拿到了政府做的碗里，政府错位也丢失了责任（例如一些经济性的基础设施由政府托底）。PPP的优点是在市场失灵的地方引入政府（政府支付与补贴的情况），在政府失灵的地方引入市场（消费者支付的情况），现在我们却有放大市场失灵和政府失灵的风险。其实，一个地区的PPP项目不应该破碎化地一个一个进行所谓物有所值的选择（其实消费者支付的东西不需要进行物有所值评估），而应该与区域发展规划结合起来进行战略性、整体性的选择。
（3）主体问题。条例中对PPP中的第二个P，假定社会资本或SPV是企业组织，这是缺少政策远见和发展空间的。实际上，除了包括各种所有制企业之外，SPV的股东还应该包括非政府组织以及由政府参与的混合经济组织。对第二个PPP，真正要强调的是相对于第一个P即主管政府，应该是有独立性的合作伙伴而不是从属性的伙伴。涉及到具体的项目安排，国有企业应该更多承担政府支付的非运营性项目，民营企业应该更多承担消费者支付的运营性项目。另外，PPP的两个宏观主管部门即发改委（现在负责能源、交通、林业、水利、环保、市政等7个领域）和财政部（除了以上7个领域现在还涉及教育、科学、文化、卫生、体育、公共安全等6个领域），按照基础设施与公共服务各干一块是有问题的，因为PPP项目的基础设施与公共服务实际上是一个项目的两面，没有办法拆离开来。可以做的办法是，两者管理的对象领域可以重叠，但是发改委重在总体布局决策，重点对消费者支付的项目进行把关；财政部重在财务和经济决策，重点对需要政府支付和补贴的项目进行把关。两者要结合起来，对区域性的PPP项目的总体格局和顶层设计进行审核。
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