很高兴谈新型城镇化与PPP这个话题。国家提出来PPP，一开始就是为了促进城镇化特别是新型城镇化，不是就PPP而提PPP。如何把PPP与新型城镇化勾起来，理论上和实务上还有很多空间值得探讨。谈两个观点：第一个观点，新型城镇化基本进程是到2035年，PPP还大有作为，这是了解需求。第二个观点，现在的PPP从理念到政策、到实务，都有探索的地方，这是改进供给。
中国的战略布局是到2035年的时候，基本上要达到70%的城市化率，即实质上的城市人口达到10亿。现在是2018年，到2035年，17年的时间。新型城镇化的核心是人的城市化，主要内容可以概括为加减乘除，解决人到哪里去、地如何使用、钱从哪里来、组织如何合作四个问题。PPP要搞好，就需要了解和针对这个需求，这是需要研究的。
一是加：人到哪里去，要做加法。重点是基础设施和公共服务的布局是什么。我们的常住人口城市化率，到2017年底是58%，户籍人口城市化率是42%，两者之间相差16%。这个相差就是享受基础设施与公共服务的缺口。户籍人口是享受城市基础设施跟公共服务包括教育、养老、医疗、就业在内的城市配套方面的人口，改革开放以后这个缺口在拉大。这个缺口是存量，将近2亿人。到2035年在基本公共服务均等化的意义上实现城市化率70%，还有增量人口1亿多。增量和存量加起来，就是新型城镇化对基础设施与公共服务的基本需求。长期大趋势看准了，就能进行布局。今后的公共服务和基础设施布局，不是布在北上广深等，而是布在高铁沿线站点周围半小时之内的中小城镇里面。
二是减：土地如何用，要做减法。土地如何用？前面30年、40年，中国的基础设施投资除了税收带来的财政支出之外，很大程度上是土地财政拉动的。现在土地财政面临挑战。这张图横向是人口进城的速率，纵向是城市建设用地速度，斜线表示对称轴。实际上中国城市用地绝大多数都在这个平衡线的上边，即过去的城市化是土地消耗导向的，进人速度远远低于用地速度。我们现在讨论新型城市化，以人为本，就是要求发展模式转型。但是现在搞PPP，许多还是原来BOT的思路，没有从物质为本、经济增长的旧模式中转移过来。
这张图表明土地已经过度投资了，现在要转向新型的节约用地。原来我们的城市基础设施布局，有一个非常传统的概念，所有城市的布局都是单功能的。居住区是一块、工业区是一块，商业休闲区是一块，然后用交通把它连起来。这种思路消耗土地非常大。现在搞产城融合就是要强调土地节约、功能混合，围绕交通枢纽搞综合开发，这就是TOD模型。所以中国是高铁和地铁两铁导向的城市发展，高铁是城市间，地铁是城市内。进一步有建议说XOD开发模式，即其中的核心点不仅有交通枢纽，还有重要的航空港口枢纽，重要的文化体育设施，重要的生态环境设施，重要的社会设施如教育、养老等。比如说养老小区，围绕养老中心进行配套发展。这种新兴的节约土地的、功能混合的模式，是土地用地的发展方向。
三是乘：钱从哪里来，要做乘法。传统的政府支出和土地财政受到约束，PPP要作为一个补充的部分进来。钱从哪里来？这个是PPP的缘起。新公共管理理论的概念是政府税收不可能无限度扩大，政府投资要增加，税收要增加，老百姓是不愿意的。原来的套路就是增加公共服务就增加税收，然后才能增加支出。你不想多交税，那么我就减少公共服务。现在提出来，在少缴税的情况下，有没有可能提高公共服务？中国新型城镇化也要回答这个问题。城市人口要进去，公共服务要增加，但是税收要控制。事实上，大家知道，中国未来改革的重要内容是减税，政府收支要控制，土地又不能过度消耗，那么靠什么来钱？有的说政府举债，但是举债仍然依赖于收支。但非常干净的增量来自哪里？这就是PPP强调的社会资本。PPP这块不仅不能降低，还要增加，所以要大规模引入社会资本。前几年麦肯锡帮中国算了一个帐，未来3亿人进城，如果一个人基本的基础设施与公共服务成本算10万—15万，3亿人就是30万亿—45万亿。这是最基本的测算，实际上可能达到甚至超过60万亿。政府投资能力与城镇化的需求之间存在巨大缺口，城市化的长期投资需求是活生生存在的。现在中美贸易战加强而不是降低了这样的趋势。这是中长期发展最重要的问题。
四是除：组织如何合作，需要政府与社会共同推进新型城镇化。PPP涉及到投资，但是不能只看作投资手段，而是公共服务的治理方式变革。PPP在国外是从投融资问题起步，但现在已经公认为是政府改革公共服务的治理方式。传统上，因为市场有失灵，公共服务完全是政府提供的，即政府出钱、政府建设、政府运营。后来从中看到了政府失灵。在市场有市场失灵、政府有政府失灵的情况下，PPP就作为公共服务提供的新方式出现了，即政府要摆脱非专业、低效率搞公共服务的困境，与市场化、社会化的专业力量携起手来（PPP中的第二个P），同时PPP又是一个跨政府的协作过程（PPP中的第一个P），用公私合作的新方式提供公共服务（PPP中的第三个P）。所以把PPP简单地看作投融资问题，是大大降低了PPP在中国新型城镇化中的意义。
这是我要讲的第一点，强调新型城镇化大的趋势，了解对PPP的需求在哪里。下面我讲第二点，现在的PPP需要在认识、政策和实践上有探索和创新。简单地讲三个问题：
第一个问题，涉及基础设施与公共服务的经济、社会、环境的平衡性。原来国际上发达国家的PPP是项目导向的，一个项目、一个项目分开来做。但是前面讲到中国城镇化是以片区开发为导向的，包括产业园区、特色小镇、新城发展、城市更新等，XOD需要围绕交通枢纽或者其他重要设施，同时布局其他有平衡性意义的项目，所以是一个区域性的集成性的优化问题。这样的区域开发PPP这几年在国外也开始有了，韩国的智慧新城就是这样的区域性的开发。中国大规模的城市化，给我们提出了一个问题，如何从项目型的PPP变成区域性的PPP，在整体上进行优化。大家知道搞环评时候有两部分：项目环评与环境环评，单位项目环评过关，但有可能多个项目放在一块就不过关。所以单个PPP成本优异，但是几个放在一个区里面并不是最优的。
第二个问题，涉及PPP中的PFI和特许经营要兼顾。2014年以来搞PPP运动，国有企业拿的项目最多，公对公的多，真正的民间资本不多。现在为了强调民间资本进来，又有人说要停止政府支付的PPP项目。实际上，中国的新型城镇化两种PPP都要发力：一种是政府支付的，包括缺口补贴的部分，这是政府有预算的表内支出，重点是改进政府公共服务的效率。第二种是消费者支付的，不涉及政府的财政支付，是预算表外的，市场化更强一些的，重点是增加公共服务的供给。中国搞PPP，有的公更多一点，有的私更多一点，私更多一点是消费者支付，公更多的是公共财政支付。我们需要深入研究其中的比重问题。
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