按照《<标准施工招标资格预审文件>和<标准施工招标文件>暂行规定》（国家发展和改革委员会、财政部、建设部等九部委局令第56号）将资格预审文件与招标文件分列，没有将资格预审文件与招标文件合二为一。当然，如果采取资格后审的，是可以的，也是通常的做法，将其合二为一。但是如果采取资格预审的，一般不合二为一。
但是，在《C市土地一级开发PPP项目招标文件》中，将资格预审文件与招标文件合二为一。如此做法，将导致的结果是：即使没有通过资格预审的潜在投标人，也能够获得招标文件的信息。而通常的资格预审，如果没有通过资格预审的潜在投标人，是不一定能够获得招标文件的。因为资格预审文件和招标文件是分列的。
因此，从审慎、合理、提高效率等的角度出发，建议将资格预审文件与招标文件分开制作。不要合在一起，除非是采取资格后审的方式。
根据《招标投标法实施条例》第十八条第一款的规定：“资格预审应当按照资格预审文件载明的标准和方法进行。”因此，招标人或招标代理机构在编制资格预审文件时，对资格预审审查的标准和方法，必须详细、具体、明确、可操作。如《中华人民共和国标准施工招标资格预审文件（2007年版）》第三章详细列出了资格审查办法前附表、审查方法（是指本次资格预审是采用合格制还是有限数量制等）、审查标准（初步审查的标准与详细审查的标准等）、审查程序、审查结果等。
但是，在《C市土地一级开发PPP项目招标文件》中，其第二章【投标人须知前附表】第14条“资格审查”以及第三章【投标人须知】第七条“资格预审”，都只规定了资格预审资料、资格预审时间及流程、资格预审专家委员会，没有对审查方法、审查标准等予以详细规定。也即不知道C市D片区土地一级开发整治PPP项目招标资格预审是采取合格制还是采取有限数量制、具体的通过标准是什么等。这容易引起争议，也是现存的法律风险。当然，此种法律风险也有控制之道，招标人或招标代理机构依法对资格预审文件作出澄清或修改即可。
根据《招标投标法实施条例》第十九条的规定：“资格预审结束后，招标人应当及时向资格预审申请人发出资格预审结果通知书。未通过资格预审的申请人不具有投标资格。通过资格预审的申请人少于3个的，应当重新招标。”但是，在《C市土地一级开发PPP项目招标文件》中，没有通过资格预审的，可以在规定的时间内补充、修改相关资料，再次提交资格预审审查。详见其第三章【投标人须知】第七条“资格预审”第二项“资格预审时间及流程”中的第3点和第4点的规定：“3、资格预审不合格的投标人补充、修改资格预审资料后，在2015年5 月25 日12 时前再次向C市土地和矿业权交易中心（Y街99号）515号房间递交资料进行资格审查。4、经再次审查合格的，在2015年5 月25 日17 时前C市土地和矿业权交易中心将核发《投标资格确认书》，逾期提交或相关补充资料不符合要求未通过再次资格预审的，视为未取得该项目投标的资格。”
对此，因资格预审申请文件的提交，有提交的截止期限，且是密封提交，如果允许第一次资格预审审查不通过的申请人修改、补充文件资料，相当于“悬空”了申请截止期限和密封提交的规定。对此，建议仍采用一次资格预审审查不通过的，不得再次修改、补充申请文件再次提交资格预审。如果有第二次资格预审，是否会存在第三次、第四次资格预审的可能。
摘自《关于政府和社会资本合作（PPP）模式最新热点问题研究》连载
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