【PPP研究】填补基础设施建设资金缺口


来自:法云网     发表于:2016-07-06 14:08:06     浏览:455次

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国际视野第一期重磅推出国际顶尖咨询公司麦肯锡在2016年6月最新发布的报告《Bridging Global Infrastructure Gaps》(填补基础设施建设资金缺口)。这个报告是麦肯锡在2013年发布的报告的更新版,加入了三年来国际上最新的数据和分析。Wiki小编不吃不喝两天两夜,第一时间给大家奉上该报告的中文摘要导读,并在PPP者也社区提供英文全文原版报告的下载。


PPP知乎一向尊重知识产权,该报告所有权益归属麦肯锡咨询公司,中文导读翻译仅用于方便PPP知乎的中文读者,所有信息以英文原文为准。

 

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填补基础设施建设资金缺口

基础设施是社会经济发展的重要基础,随着社会经济的进一步发展,公众对基础设施的需求也日益增加,基础设施建设资金缺口不断扩大的问题也随之而来。根据权威调查显示,目前在交通、能源、供水、通讯等关系社会经济与民生的基础设施领域,每年的投资总额已经达到2.5万亿美元;然而若要达到预期的经济增长率,从2016年到2030年基础设施建设的投资额需要达到每年3.3万亿美元。现实的情况是,自从2008年经济危机之后,基础设施建设投资率总体持续走低,导致目前基础设施投资的巨大资金缺口。如果要达到联合国可持续发展的目标,基础设施投资的资金缺口将会更大。

这份报告首先给出了广开门路填补资金缺口的几种途径:

首先,对于政府方来说,可以通过整合现有资产,提高对基础设施使用者的收费水平,并将收益部分用于新的基础设施投资;除此之外政府还可以通过改变公共部门的会计准则来降低基础设施建设中的财政赤字。

其次,在私有化程度较高的基础设施建设领域,吸引资金流的进驻需要确保制度的确定性,以及使运营方具有一定程度的定价能力,从而使之能取得合理的投资回报等。

第三,增加资金流动性,鼓励跨境投资;目前银行与投资机构拥有120万亿的资产可用于支持基础设施项目,而这些资金87%来源于经济发达地区,但资金缺口大部分在经济欠发达地区;降低资金流动壁垒,增加市场机制的有效性,可以有效填补基础设施投资的资金缺口。报告同时也指出,改善银行贷款前的相关决策程序也是同样重要的。

最后,PPP 在基础设施建设领域仍将扮演举足轻重的角色,未来它仍将是基础设施建设资金的重要来源。

在公共资金较为紧张的阶段,人们常常希望诉诸PPP模式以缓解基础设施建设的资金压力,然而PPP并非万能灵丹妙药的事实也不可否认。麦肯锡的这份报告也进一步指出,即使在最经常使用PPP模式的国家或地区,PPP在整个基础设施投资总量中所占比例也不过在5%到15%之间。(如下图1所示)

图1

在一些发达国家或地区,在私有化程度较高的通讯、电力和水务领域,基础设施投融资以公司融资为主要模式,PPP融资模式所占比例之低与其相比,可以说是小巫见大巫。(以美国为例,如下图2所示)

图2

然而在一些经济新兴发展的国家或地区,PPP模式的使用目前处在一个上升阶段(如下图3所示),这在某些情况下反应出的是公共资金投资量之低,而不是私人融资量之高。但不管怎样,在基础设施领域PPP不管是在融资方面还是在革新与提升效率方面,都发挥了重要的作用。当然,PPP 的成功也伴随着许多失败的案例,因此在选择使用PPP模式之前应当进行全面考量,毕竟并非所有的基础设施项目都可以使用PPP模式进行融资。

图3

只有在特定条件得到满足时,PPP模式下的基础设施项目才会运转良好,这些条件如下所示:

  • 目的市场边界清晰;

  • 选择私人合作伙伴的程序清晰且有效率;

  • 政府与私人合作伙伴之间的风险分担合理;

  • 项目收益可以使得运营方取得合理的投资回报。

现实中并非所有的基础设施项目都可以满足以上条件,所以也不是每一个基础设施项目都可以采用PPP模式进行融资。

该报告还指出,由于一些隐性成本无法反映在单纯由政府投资的项目账面上,使得PPP模式下的基础设施建设似乎花费更多。例如:

首先,在政府投资的基础设施项目中,项目建设期的风险被隐秘地转嫁给了纳税人,政府在建设期内承担的低风险使得政府的初期融资成本也会相比较低;PPP模式下,私人合作伙伴承担了建设期风险,使得私人部门在建设初期融资的成本也会相应上升;以上种种都与资金的高风险高收益原则相匹配。

其次,在政府直接投资的基础设施项目中,除了纳税人隐性承担的风险与成本之外,由于公共资源与资金的稀缺性,政府或公共部门在权衡取舍下做出了投资决策,这背后的机会成本并没有反映在白纸黑字的项目资金账面上。以上被忽视的账面外成本,使得政府直接投资的基础设施项目与PPP模式下的基础设施项目在进行投资成本比较时,使得PPP项目的成本显得更高,似乎造成了公共资金的浪费。

但是麦肯锡的这份报告并没有否认,实践中在某些情形下PPP项目的运行确实很有可能背离其物有所值的初衷,不仅没有节约成本反而造成资金的浪费,如:

  • 将PPP视为表外融资的工具,或以PPP模式规避财政预算资金使用上的限制;(虽然某些国家通过改进公共资金的会计准则以将PPP的项目资金纳入预算管理,但是在一些案例中滥用PPP 模式的情形仍有出现);

  • 由于缺乏透明度以及市场竞争程度较低,私人合作伙伴得以获得暴利或垄断利润;

  • 将不合理的风险分配至私人合作方,使得资金成本增加;

  • 规模过小的项目或非标准化的项目,使得行政管理的成本增加。

面对基础设施投资缺口,除了广开门路寻求资金来源,还可以通过节流的方式减少开支降低成本,麦肯锡在这份报告的最后部分同样给出了相关建议:首先,基建领域生产率在近几十年并无太大变化,如果能采取相应措施促进基建行业提升其生产率,在节省成本方面将会取得不错的效果。除此之外,改善基础设施项目的甄选、移交,以及提升存量项目的运营管理水平以更好地满足公众需求,这些都将会在很大程度上减少基础设施的开支,从而缩小资金缺口。

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