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PPP项目政府采购环节实操风险成因及建议对策

中国投资咨询有限责任公司政府与公共咨询事业部咨询总监 吴贇

财政部副部长史耀斌“在进一步推进PPP规范发展工作座谈会上的讲话”中指出，当前PPP发展不规范可以归纳为“四个问题”：支出责任“固化”、支出上限“虚化”、运营内容“淡化”、适用范围“泛化”。其中多点问题的背后隐含着PPP项目前期工作不到位，相应的论证工作和政府采购环节功能发挥的薄弱。自财政部《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号）出文以来，对PPP项目的招选社会投资人工作有了很好的规范性指引，但在实施过程中仍出现了异化。犹如一场婚姻的伊始在婚礼环节出现“形式化”、“草率化”、“拉郎配”等怪相。这些都导致采购程序丧失了为政府方选择最适合、最胜任、最价优的社会投资人的功能，势必会为项目后续实施过程中埋下风险隐患。

因此，如何“规范”PPP工作与“规范”政府采购程序密不可分，真正发挥采购程序功能。通过专业中介机构的采购过程服务，促进投资人市场化选择，增加项目竞争性，既满足当下人民群众的基础设施和公共服务需求，又政府财政资源合理配置，实现供给侧改革。通过规范化的采购程序进一步厘清政府、企业与百姓之间的关系，企业发展和民生改善的关系。以上都是规范政府采购流程，切实控制好PPP项目操作风险，推动PPP长期、健康、可持续发展的必由之路。

一、PPP项目政府采购环节实操中的问题

（一）采购方式的选择和论证严谨不足

根据财政部印发的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号）和《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号），PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购五种方式。文件也明确每种方式都有各自的优缺点和适用范围，实施机构应该结合PPP项目的采购需求特点依法选择适当的采购方式。但在具体选择采购方式时，常由于项目时间紧，地方采购熟悉程度的影响，在选择采购方式时并非对号入座，也出现了很多采购方式的变形版本，混合版本。例如，笔者有见过竞争性磋商方式但没有磋商环节，通过非招标方式确认采购人后续工程也不另行招标等现象。

首次采购失败后的采购方式变更的随意性。《政府采购法》、《招投标法》及其实施条例均对采购失败后的采购程序有明确规定：《政府采购法》第三十七条规定，废标后，除采购任务取消情形外，应当重新组织招标；需要采取其他方式采购的，应当在采购活动开始前获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门或者政府有关部门批准。《招标投标法》。但实操中，对于再次采购是否需要重新进行资格预审等问题仍存在规定的空白和实施主体自己的理解。笔者经历过为增加项目进度首次公开招标流标后，现场转变其他采购方式继续进行。流标后采购方式变更的随意造成的影响也是显而易见的，首先，流标后再次招标或磋商的时间造成浪费；再者，容易别人利用故意造成流标，后选择更为有利于一方的采购方式。

投标人资格条件设置较为随意，出现“定制化”、“超标化”的现象也屡见。

（二）竞争性磋商使用有欠规范，流于形式

仅从财政部2015年公布的第二批206个示范项目进行统计，除去9个未确定采购方式的项目外，其余198个示范项目中采用公开招标的共有120个，占比58.25%、竞争性磋商62个，30.10%，竞争性谈判7个，占比3.40%；，单一来源采购6个，占比2.91%；邀请招标2个，占比0.97%。

      图1 第二批示范项目采购信息统计

由数据可见，PPP项目中2015年由财政部《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号）文新增加的竞争性磋商方式仅此于公开招标，获得大批采购人的青睐。“财库〔2014〕214号”第三条“符合下列情形的项目，可以采用竞争性磋商方式开展采购：（一）政府购买服务项目；（二）技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；……”PPP项目采购时依据项目详细规格和具体要求不能确定等条件选择竞争性磋商方式。但在实操过程中，竞争性磋商的规范化流程并没有发挥好应有作用。

磋商环节不能确定项目核心和关键条款。由于多数PPP项目的竞争性磋商未采纳多阶段方案，磋商过程草草了事，仅在开标日当日由磋商小组简单征求意见，进行二次报价即算完成磋商。因此难以起到征求各方意见，协助业主确定项目详细规格和具体要求的目的。214号文第二十条规定：“在磋商过程中，磋商小组可以根据磋商文件和磋商情况实质性变动采购需求中的技术、服务要求以及合同草案条款，但不得变动磋商文件中的其他内容。”在实操中很难，由于磋商小组的人数有限，磋商过程中发生项目的实质性变更也难以现场决策，应依据政府决策流程采取集体决策机制。

（三）谈判环节对项目实施内容的变化灵活度较大

在PPP项目采购过程中，政府方和预中标单位反映问题的较多的还在于谈判环节的冗长。预中标单位在获知评审结果和排序后，从投标时的被动，转变为了相对主动，往往利用采购人担心项目进度的心理，提出各种的修改建议，加重谈判筹码，这些都对政府方在实施过程中留下了风险隐患。待采购结果谈判完成后，一些实施方案中确定核心条款与采购需求中的内容都可能发生较大改动，有些条款甚至有所背离。笔者见闻，谈判结果公示中有取消保证金（保函）、变更资本金比例、调整合作经营范围等，而在一般看来这些内容都是属于非可变更的实质性条款。这些条款的变更如果缺乏论证，都将影响项目的后续实施和政府的履历责任和义务。

（四）PPP项目合同信息披露不到位，公共监督实现存在障碍

有关于PPP项目的采购环节的信息披露，现对资格预审结果，预中标结果等的公示尚还较为完整，全面。依据2015年公布的《政府采购法实施条例》第五十条规定，“采购人应当自政府采购合同签订之日起2个工作日内，将政府采购合同在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公告，但政府采购合同中涉及国家秘密、商业秘密的内容除外，这可能造成部分地方政府出于某种目的而以此为借口减少公示内容”。诸多项目都是依据有碍于泄露商业秘密为由，鲜有对PPP合同进行公示的，公示PPP协议全文内容的更是少之又少。PPP项目环节中的核心：项目合同公示若只是空谈，那社会公众监督缺乏依据，利益各方也难以对项目进行合理监督。

二、PPP项目政府采购环节实操问题成因分析

（一）引用的政府文件较多，法律、部门规章对同一事项存在多种解释

由于传统的工程、设备采购（适用《招投标法》）及政府服务采购（适用《政府采购法》）都与当下的PPP项目采购不完全对应。多部法律与部门规章对政府采购程序都有约束，且存在相互引用。这点在PPP项目的采购过程中也多有共识，笔者也不多列举。

诚然在实操中，让采购人和中介机构都犯难的地方还在于，政策文件在某些规定上有交叉及模糊地带。“九龙治水”的结果即会造成，各地虽执行同一种采购方式但都不完全一样，各自引用、参考的政策文件不一致，存在各自解读，解释多样的情况。

（二）传统的《政府采购法》、《招投标法》的适用性

在新型竞争经济条件下，传统的“引经据典”的工作模式难以在PPP项目采购流程中发挥完全的作用。比如，《关于加强政府采购货物和服务项目价格评审管理的通知》规定：“项目采用综合评分法的，投标人的资格条件，不得列为评分因素”。我国的政府采购中公开招标方式一般采用综合评分法，PPP项目专业要求强、周期长、技术复杂，项目在招标时不能只考虑投标人的基本资格条件和投标价格，而必须综合考量投标人的产品性能、专业设备、技术水平、商务服务等方面的综合实力，以选择最大限度满足招标项目要求的供应商。因此，将优于投标人资格条件标准的部分作为评分因素加以量化评审成为了PPP项目招标中的一种方式。但是，项目采用综合评分法将资格条件列为评分因素的合法性有待商榷。

（三）采购程序限制或专家认知能力所限

《政府采购评审专家管理办法》第十四条规定，“除采用竞争性谈判、竞争性磋商方式采购，以及异地评审的项目外,采购人或者采购代理机构抽取评审专家的开始时间原则上不得早于评审活动开始前2个工作日”，以及《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》第七条规定，评审小组由实施机构代表和评审专家5人以上单数组成，其中评审专家人数不少于成员总数的2/3，评审专家可以由实施机构自行选定，但评审专家中应包括1名法律专家和1名财务专家。但在实际操作中，为满足项目保密性和公平性，专家的随机抽取，时间的过于紧张，造成选择的专家不能对项目有充分和全面的了解，评审过程容易受到实施机构其他评审专家的影响，丧失专家“公平、独立”的评判环境和条件，造成评审结果难以做到客观公正。

同时，另一方面，2016年11月出台的《政府采购评审专家管理办法》第十三条规定，“技术复杂、专业性强的采购项目,通过随机方式难以确定合适评审专家的,经主管预算单位同意,采购人可以自行选定相应专业领域的评审专家。”此规定虽有助于选取更有资质更为专业的专家对项目进行合理评审，但实操中一是采购人对直接指定专家任然慎用，二是采购人以此任意选择符合自己意愿的评审专家，会造成评审结果失真。

（四）为了节省项目采购时间，简化采购程序

为了快速上马项目，地方政府往往急于求成，随意简化采购程序，以求节省项目采购时间。“214号文”对此有竞争性磋商有了明确规定，提出对于具体要求不明确，核心边界不清晰的项目，可通过多阶段的磋商方式进行采购。例如，竞争性磋商方式允许采购进行多阶段的磋商和采购活动，第一阶段先明确采购需求和核心边界，然后和政府事项决策机制相衔接。视同于利用潜在投资人的力量推动项目的进程。笔者认为此乃竞争性磋商多阶段评审的特点的要义。但在实际操作过程中，往往一步到位，磋商和最终的评标都已一天完成，这就没有发挥竞争性磋商有的功能和作用。

三、PPP项目政府采购环节的合理化建议

（一）官方“打补丁”，对于实操中出现的问题实施补充

对于政府采购环节中对于实操中难以规划化实施的问题，建议通过后续政府顶层部门的政策说明和答疑的方式予以明确。例如，需进一步说明，对于前期条件不成熟，边界不清晰的项目PPP项目若竞争性磋商方式的实施应按照文件规范操作流程，通过多阶段的采购程序：资格预算、磋商谈判、明确要求、提交方案及报价、确定中标人的要求进行，充分发挥采购方式的机制优势，而非仅是投机取巧，如利用“在采购过程中符合要求的供应商（社会资本）只有2家的，竞争性磋商采购活动可以继续进行”（财库〔2015〕124号）增加项目中标便利性、减少竞争。

（二）加强政府采购方式的人员培训

实操层面的问题，最终是通过执行人予以解决的，这一点在解决PPP工作的诸多问题时都提到，通过加强对PPP项目全流程的业务人员的培训，已满足实际执行时的知识储备，统一思想。加强多层次的业务培训，特别是PPP项目采购方式的培训，促使熟悉掌握各项采购方式操作技能，深刻政策文件精神，更是规范政府采购程序的客观要求和切实抓手。

（三）适时推广政府采购流程规范的项目和案例

当前，财政部和发改委在推行PPP示范项目时，多是从项目实施方案、交易架构、风险分配等角度提倡项目的示范意义和参考价值。而PPP项目采购工作都认为应当墨守成规，无新意可言。但笔者在多次项目评审时，对若干个PPP项目的采购程序规范性、创新性的记忆犹新。对于此类项目案例应当加以推广，供各采购主体借鉴，同样经受各地采购专家的评价和考量。

四、结语

PPP项目的采购程序是政府与社会资本合作的关键一环，蕴含着巨大的风险和责任。采购程序的规范、合理能够保证PPP项目全寿命周期中有序运营，体现PPP项目的物有所值。

来源：财政部PPP中心 

本文系作者独家供稿，转载请注明来源：

“财政部PPP中心”及“道PPP”公众号

北京国家会计学院

2017政府和社会资本合作(PPP)模式实战操作

高级研修班（简称：PPP实务操作班）

一、研修背景

经过2014的PPP推广年、2015的PPP拓展年，政府和社会资本合作于2016年驶入了快车道，随着新《预算法》政策系列、《政府采购法》政策系列、各行业领域《政府和社会资本合作指导意见》政策系列等制度层面顶层设计的基本完善、全国特色小镇培育工作、资产证券化规定的出台、PPP立法的期待，2017年必然进入PPP实战操作的调整年，PPP项目产融结合进入立体层面，实体项目与资本市场对接、落地项目随着时间推进逐步会进入合同再谈判期。

2014 年 3 月，财政部在北京国家会计学院开展全国PPP推广工作之后，团队研发了 PPP实务操作培训课程体系，启动了全国第一个PPP实务操作培训班。三年中“政策+实务”的培训理念已获得市场的高度认可，学员的PPP知识层次出现了分化，但PPP实操的集成化和中国PPP模式理念的转变，仍需要加大此方面的实操培训力度。此外，在PPP 实操中政府需要开展哪些方面的工作、企业需要进行哪些方面的工作?在PPP行业领域操作中，如何进行养老服务业PPP操作、如何进行特色小镇的PPP操作等，亟需进行专题化PPP和行业化PPP培训。在三年PPP实务操作培训基础上，2017 年全面实施“一体、双翼、立面”的PPP实务操作培训战略，打造全国唯一一个PPP全方位实操培训课程体系。在 PPP实务操作综合班的“一体”基础上，打造政府和企业实务操作的专题培训班，有助于PPP“双翼”展开，根据行业特点，打造交通运输PPP操作、养老行业PPP操作等“立面”实操培训。2015 年崔志娟教授指导的山东《禹城市城乡教育综合发展PPP项目》被称为 “禹城经验”，该模式被视作为非收益性项目PPP模式的应用范例。2016 年指导学员开发了 “移动PPP应用”手机端项目。2017 年与相关部委进行行业专题PPP培训。

二、项目特色

政府和社会资本合作（PPP）模式实战操作高级研修班一直秉持“ 政策+ + 实务”的培训特色，具体为：

1. 政策规范的系统性解读：政策制定者等专家对PPP相关政策进行系统性讲解，并根据财政部示范项目督导情况详解项目操作的规范性问题。

3. . 提供 PPP项目落地指导：对学员带来的拟操作项目进行实操指导，帮助学员厘清操作PPP的思路，防止类 PPP 项目带来的潜在风险。

4. 专家团队的后续服务：搭建PPP顶级专家诊断平台，为老学员提供沙龙或小型论坛的增值性服务，并对实操中的疑难问题进行解答。

5. 搭建PPP交流平台：通过班级微信群及公共微信平台（企业咨询专家），为学员持续了解 PPP 项目的新政策、新发展及新的实务经验，提供知识增值的长效机制。

三、目标学员

· 地方政府相关部门及新城、新区管委会相关部门

· 地方投融资平台公司和市政公用企业

· 央企和上市公司的投融资部门、财务部门等

· 其他投资机构（保险公司、基金管理公司等）与商业银行等

· 专业服务机构：投资银行、信托机构、咨询公司、财务顾问、律师等

· 其他与PPP相关的机构和人员

四、研修内容

模块一：PPP政策框架与引导基金

PPP的基本概念和实施背景

PPP的政策体系框架和核心要点

如何使用PPP引导基金

详解PPP示范项目状况及经验借鉴

PPP实施的优势与局限性

模块二：PPP项目的核心操作要素详解

如何识别PPP项目的合规性

PPP项目产生说明和绩效考核的设计方式

PPP项目风险识别技巧和风险分配机制

PPP项目出资方式和股权结构设定技巧？

如何利用融资创新机制降低PPP项目的融资成本？

如何正确设计PPP项目的回报机制？

PPP采购模式的有效选择方式

模块三：PPP项目两个论证的问题分析及编写技巧

如何准备两个论证编写的基础材料？

物有所值评价的程序与实操出现的问题

物有所值定性评价和定量评价方法演示

财政承受能力论证的程序与实操常见问题

财政承受能力论证的案例分析

两个论证报告的编写与批复

模块四：PPP项目实施方案设计要点及案例分析

实施方案编写的价值

实施方案的主要内容

实施方案设计的关键点

实施方案设计常见的问题

PPP项目实施方案设计的案例分析

模块五：PPP项目土地使用及资源补偿机制

PPP项目用地取得实务

PPP项目国有土地使用权出让收支

新型城镇综合开发PPP项目案例涉及的相关土地问题

养老PPP项目土地问题探讨

模块六：PPP项目的融资模式设计与案例分享

PPP项目的融资结构分析

PPP项目融资工具及选择技巧

PPP项目融资创新模式的典型案例分析

PPP项目融资改善策略与退出机制的设计

模块七：实务工作坊：PPP项目落地指导实践（一天）

PPP项目案例的背景介绍

PPP项目案例问题的选取

PPP项目案例问题的成因分析及归类

PPP项目案例问题的解决策略

专家评价和指导项目落地操作

模块八：PPP项目税收管理与税收筹划

PPP项目的组织形式及相关税务考虑

PPP项目各阶段需考虑的税务问题

PPP项目的税务风险管理

PPP项目税收筹划与管理的案例分享

模块九：PPP项目的法律文本要义与和法律风险防范

PPP项目案例中法律文本常见问题析疑

PPP项目合同与特许经营合同的差异对比要点

PPP项目的法律文本起草要义

移交项目案例评价PPP项目的法律风险防范

备注：1.以上九个模块每次安排8个模块

2.PPP项目创新模式的思路，以及教育与医疗类、片区开发类、园区开发和文旅类、轨道交通类、市政道路类、海绵城市、综合管廊、园林绿化、政府回购的棚改等PPP项目部分案例会在各模块中出现。

专题课程升级体系（课程内容具体见每个课程体系）：

1.政府与社会资本合作（PPP）模式实战操作高级专题班（政府实操班）

2.政府与社会资本合作（PPP）模式实战操作高级专题班（企业实操班）

3.政府与社会资本合作（PPP）模式实战操作行业专题班（特色小镇班）

4.政府与社会资本合作（PPP）模式实战操作行业专题班（养老服务班）

……

备注：1. 专题课程的具体课程内容会通过项目推广人员及时发给拟报名学员。

      2. 行业专题班的课程专家主要与相关部委合作。相关行业专题课程设计内容体现行业PPP特点，由相关部委顶级专家亲临授课。

交通行业PPP项目课程体系（由国家会计学院和交通部交科院共同设计）：

交通行业PPP政策要点

PPP项目的核心操作要素分析

PPP交通项目操作实务（典型案例分析）

交通产业基金的建立与运行机制

交通PPP项目管理实务

交通PPP项目财审问题

交通PPP项目的绩效管理案例

交通PPP项目的典型案例分享

五 、 师资团队（部分 专家 ）

师资团队由 财政部、国土部、交通部、证监会、保监会等相关部委领导 、上交所、四大 高校教授、著名咨询机构、大型企业实操专家等PPP领域的顶级专家构成。部分师资构成如下（排序没有先后）：

秦荣生 教授、北京国家会计学院院党委书记兼院长，教授

崔志娟 北京国家会计学院教授，项目责任教授，北京大学博士后，禹城市挂职副市长，

财政部 PPP定向邀请入库专家，PPP评审专家，政府PPP会计准则课题组特聘外部专家，多地政府经济顾问等

李晓晖 德勤PPP研究与服务中心主管合伙人，拥有超过24年的基础设施PPP项目顾问经验

任宇航 北京投资有限公司资本运作部总经理兼PPP中心主任，作为京投公司融资计划部总经理负责4号线、14号线、16 号线的PPP项目设计工作，是北京ABO模式的设计者

谭志国 中国投资咨询有限公司副总经理，中国建筑学会建筑经济分会投融资委员会副主任委员，财政部PPP定向邀请专家，国家示范项目评审专家

王衞東 国浩律师事务所主任合伙人，财政部、发改委PPP定向邀请专家，国家示范项目评审专家

罗桂连 清华大学PPP中心特聘高级专家，发改委PPP定向邀请专家，中国资产证券化研究院PPP专委会主任委员

贺锐骁 上交所资产证券化业务负责人，担任发改委证监会PPP项目资产证券化联合工作小组成员

王天义 中国光大国际有限公司执行董事、总经理，清华大学PPP中心主任，发改委PPP定向邀请专家

侯 峰 中国水环境集团有限公司董事长，财政部PPP定向邀请专家，国家示范项目评审专家

金永祥 大岳咨询有限公司总经理，财政部、发改委PPP定向邀请专家，国家示范项目评审专家。

姜 军 北京国家会计学院金融系主任、金融研究所所长，副教授

谢军蓉 北京国家会计学院副教授师资团队具有 高端性、专业性、专属性等特点。

（ 备注： 因篇幅限制仅部分师资信息 ， 全部师资信息会PPP的的APP中展示）

六、培训时间与地点

*对于大客户，可实行定制化培训，具体事项请与教务联系，电话13601220178。

备注：高级班是针对政府和社会资本如何合作的系统课程设计，政府班是政府政府如何开展PPP的系统设计，企业班是针对企业如何开展PPP项目的系统设计。政府人员适合高级班和政府班，企业人员适合高级班和企业班，金融机构和咨询机构适合高级班，行业班适合于行业领域各方面人员。请对号入座，以免错报，另外目前每期班需排号报名，如贵单位或个人对PPP感兴趣，请提前办理入学手续

七、收费标准和缴费方式

1．收费标准

① 培训费人民币4200元人（含培训、咨询、资料、场地等费用，不含食宿）。

② 在北京国家会计学院举办的培训可提供食宿，就餐为自助餐，收费标准为120元/人天。住宿条件为单人标准间220元/人/天，商务间400元/人/天,新商务间600元/人/天。（住宿费用含游泳、健身、净娱乐、宽带上网等费用）。

2．缴费方式：

培训费采用汇款方式缴纳；食宿费用报到时缴纳现金或刷卡。

汇款单位名称：北京国家会计学院

账号：1100 1020 1000 5603 0985

开户行：中国建设银行北京市分行天竺支行

注：学员请于报到当日持汇款复印件报到，否则视同未汇款，需重新交纳培训费用；

八、结业证书与发票开具

1．结业证书：培训班结束后由北京国家会计学院颁发结业证书，所修的16个学时兑换1个课程内容相同或相近的学位教育课程学分，该学分可用于申请北京国家会计学院硕士专业学位和减免学费，具体内容请与研究生部韩老师联系，联系电话：010-64505557。

2．发票开具：学员缴纳的培训、食宿费均只能统一开具北国会的“培训费”发票。

九、报名方式

1．邮件报名：[email protected] ，报名表见附件。

2．课程咨询电话: 13601220178

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附件

      ___月“政府与社会资本合作(PPP)模式实战操作高级研修班”报名表

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