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今天为大家汇总了PPP模式社会资本如何主动发起项目及社会资本方的退出方式解读：
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关于社会资本方发起PPP项目的规定，散见于各部委及各地发布的文件中，这些规定构成了社会资本方发起PPP项目的政策依据，主要规定如下：
财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》（财金〔2014〕113号）第六条规定：政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起。
财政部《财政部PPP项目合同指南》（财金〔2014〕156号）第七条规定：如果PPP项目由社会资本发起，则可行性研究报告和项目产出说明由社会资本方完成。
财政部、住房城乡建设部《关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作的通知》（财建〔2015〕29号）规定：各级住房城乡建设（市政公用）、财政部门组织实施多层次推介工作，积极从国民经济和社会发展规划及市政公用领域专项规划中遴选潜在项目，及时筛选评估社会资本发起PPP项目建议，推进市政公用领域PPP工作。
财政部、环境保护部《财政部等关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》（财建〔2015〕90号）规定：各级环境保护、财政部门组织实施多层次推介工作，积极从国民经济和社会发展规划、水污染防治行动计划、主要污染物减排计划、水污染防治领域专项规划等既定规划中遴选潜在项目，及时筛选评估社会资本发起PPP项目建议，推进水污染防治领域PPP工作。
此外，各地方政府出台的文件中，也明确了PPP项目可以采取社会资本发起方式，如《海南省政府和社会资本合作模式操作指南》以及《郑州市关于推广运用政府和社会资本合作(PPP) 模式的实施意见》。
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虽然根据相关规定，PPP项目以政府发起为主，并且实践当中主要也是政府发起。但是目前随着诸多项目的同时推进，政府方遇到以下三大难题：首先就是政府发起过程中，前期工作的费用负担较大，工作较为繁琐；其次，随着项目的铺开，政府方人手有限，精力不能顾及；第三，政府发起的项目，往往前期咨询公司制作的方案和条件过于苛刻，造成后期招投标及合同签署耗时过长，笔者经常遇到政府发起的项目，出现流标、合同谈判旷日持久等情况，项目落地效率较低。
社会资本发起项目，通常由社会资本组建专业的团队，进行项目的策划论证，并自行承担相关前期费用，聘请专业咨询公司及律师团队，制作项目的方案和论证。从根本上解决了政府方发起项目遇到的难题，对于政府方而言，主要的工作，就是审查社会资本前期的策划方案和论证文件。同时，对于社会资本而言，社会资本发起，还有以下优势：
社会资本发起项目，能够充分发挥社会资本的专业优势，能够充分调动社会资本的积极性，主动发起PPP项目，向政府方主动提议进行投资，可以较早地介入PPP项目，社会资本方主动发起PPP项目，改变了传统寻找项目的被动，变成了主动，在一定程度上掌握了提升业绩的主动权。社会资本方作为发起人，可以掌握项目的基本信息以及项目的最新资料，有利于PPP项目采购阶段的投标。同时社会资本发起，可以展示社会资本参与基础设施、公用事业的社会责任感，提升企业形象，扩大企业在地区的影响力及知名度。
根据目前社会资本方发起PPP项目的相关规定，结合PPP项目的常规程序，我们整理的社会资本发起的PPP项目操作流程如下：
PPP项目操作流程图
首先，由社会资本方编制项目建议书，向财政部门（PPP中心）推荐PPP项目。
在社会资本方发起时，可委托有资质的第三方机构就某具体项目编制项目建议书，并提交给当地财政部门（PPP中心），表明投资意向，推荐采用PPP模式实施该具体项目。上述项目建议书，是根据国民经济发展、产业政策、生产力布局、国内外市场、所在地的内外部条件，提出的某一具体项目的建议文件，是对拟建项目提出的框架性的总体设想；主要论证项目建议的必要性，项目建设方案与项目估算较为粗糙。
其次，财政部门(PPP中心)将推荐项目列入开发计划。
财政部门在收到社会资本方提交的项目建议书后，会同行业主管部门对潜在PPP项目进行评估，将项目列入开发计划，着手下一步工作。
社会资本方作为项目发起人，根据财政部门的要求编制并提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案。社会资本方可委托有资质的第三方机构进行协助。
一般情况下，财政部门根据《PPP物有所值评价指引》及《财政承受能力论证指引》的规定，对项目开展物有所值评价及财政承受能力论证，形成《物有所值评价报告》、《财政承受能力论证报告》。对于社会资本方发起的PPP项目，通常由社会资本组建专业的团队，进行项目的策划论证，并自行承担相关前期费用，聘请专业咨询公司及律师团队，制作项目的《物有所值评价报告》、《财政承受能力论证报告》。对于政府方而言，此阶段的主要工作，就是对上述论证文件进行审查。
一般情况下，根据《政府和社会资本合作模式操作指南》等相关规定，有关职能部门或事业单位经本级政府授权后，作为项目实施机构进行项目实施方案的编制工作，在该方案中明确项目公司股权结构、确定PPP项目运作方式、明确交易结构、确定社会资本方采购方式等，并报本级政府审批。对于社会资本方发起的PPP项目，通常由社会资本组建专业的团队，进行项目的策划论证，并自行承担相关前期费用，聘请专业咨询公司及律师团队，制作项目的《实施方案》并进行验证。对于政府方而言，此阶段的主要工作，就是对上述方案进行审查。
项目实施机构作为采购人，根据《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》等相关规定，对项目进行资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争，并将资格预审的评审报告提交财政部门备案。由此可知，社会资本方发起项目后，并不表示将来一定能够投资该项目，只不过作为发起人的社会资本方具有一定的优势。
采购人按照《PPP项目实施方案》确定的采购方式，根据《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》等政府采购相关规定选择社会资本合作方。
选定社会资本方后，项目实施机构与中标人就PPP项目合同进行谈判，并最终签署。
PPP项目合同签署后，政府方与社会资本方，根据合同的约定，共同实施PPP项目。
以下为PPP模式中社会资本的退出方式
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一、前言
退出机制是本轮PPP浪潮中最吸引眼球的话题之一。通常情况下，社会资本在运营期满后完成移交是最为理想的结果。然而，PPP项目合作周期长、投资金额大，投资期限较短银行、信托资金投资PPP项目面临期限错配问题;PPP项目前期风险较大，使得社保、养老等追求安全低风险资金不宜在前期介入。因此，畅通的退出渠道、完善的退出机制是社会资本参与PPP项目的重要保障。PPP模式中社会资本退出方式有公开上市、股权转让、股权回购、资产证券化等方式，本文拟以资产证券化为例浅析社会资本退出机制。
二、PPP模式中社会资本退出的规范框架
2014年11月26日，《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发【2014】60号)指出：“政府要与投资者明确PPP项目的退出路径，保障项目持续稳定运行。”2014年12月2日，《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资【2014】2724号)中进一步指出：“要依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。”2014年12月30日，财政部在《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(财金【2014】156号)中指出：“要兼顾灵活，合理设置一些关于期限变更(展期和提前终止)、内容变更(产出标准调整、价格调整等)、主体变更(合同转让)的灵活调整机制，为未来可能长达20-30年的合同执行期预留调整和变更空间。”由此看来，社会资本的退出机制已经纳入国家部委PPP机制的应有内容，并在此基础上提出退出机制的规范性框架。
三、PPP模式中社会资本退出的现实需求
(一)企业生存周期影响长期合作关系
根据我国2015年6月1日起施行的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第六条规定：“基础设施和公用事业特许经营期限应当根据行业特点、所提供公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定，最长不超过30年。对于投资规模大、回报周期长的基础设施和公用事业特许经营项目(以下简称特许经营项目)可以由政府或者其授权部门与特许经营者根据项目实际情况，约定超过前款规定的特许经营期限。”而我国企业的生存周期远低于特许经营期，根据2013年国家工商总局企业注册局、信息中心发布的《全国内资企业生存时间分析报告》显示：“2008年到2012年退出市场的企业平均寿命为6.09年，寿命在5年以内的企业接近6成。大部分行业企业的寿命众数为3年。即企业成立后的第3年为企业生存的危险期。其中，农林牧渔业、制造业、批发和零售业、房地产业、水利、环境和公共设施管理业生存危险期均在1年以内，即成立当年死亡数量最多。”而水利、环境和公共设施管理等行业又是重点推广PPP模式的行业。
(二)长期合作影响联合体发挥各自优势
由于PPP项目的综合性，具有不同优势的主体常常组成联合体参与PPP项目。2015年8月，上海建工集团与上海锐懿资产管理有限公司组成联合体中标温州市瓯江口新区一期市政工程PPP项目，项目总投资为85亿元，采用政府购买服务的方式，建设期为6年，服务期限为12年。对于本项目，上海建工集团可以充分发挥其在基础设施建设方面的优势，积累PPP项目实施经验，为基础设施投资业务的可持续、规模化发展打下良好基础。而对于上海锐懿资产管理有限公司来说，仅以财务投资者的身份参与进来，没能完全发挥其在资本运作方面的优势，如安排相应的退出机制则可以发挥其在资本运作方面的优势。
三、社会资本退出操作方式
从上述政策文件可以看出，退出机制作为PPP模式的重要一环必须予以规范，结合实践中的PPP项目，政府正致力于培育多元化、规范化、市场化的退出渠道，可归纳为以下六大类：
(一)到期移交
到期移交是指在PPP项目合作期满后，社会资本无偿移交至政府指定部门。基于我们对全国PPP综合信息平台项目库11个行业数十个已经进入执行阶段的案例梳理，大部分PPP项目属于特许经营类，采用BOT方式运作，到期按照项目合同中约定的移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准进行移交，至此，政府和社会资本的合作圆满结束。
2015年9月3日，首个国家批准的BOT试点项目——来宾B电厂结束特许经营期，如期移交广西政府。政府方代表广西投资集团与法国电力联合体真诚合作、携手运营18年后，既成功解决了严重阻碍广西经济发展的电力短缺问题，为广西的社会经济发展做出了突出的贡献，同时法国电力联合体获得的投资回报率大约为17.5%，较为可观，在保持合理利润的同时，提供最低的电价，提高了公共产品提供的质量和效率。随着社会资本的顺利退出，该项目完美收官，为我国PPP模式推广提供了重要范例。
(二)股权回购
股权回购是指由特定主体(可以是政府指定机构，可以是运营的社会资本，还可以是其他第三方)对社会资本的股权进行回购，其中政府回购较为常见，可分为非正常情况下回购和约定回购。
前者主要指政府和社会资本的合作过程中出现摩擦与矛盾，致使合作难以为继，在非正常方式退出情形下，特定主体回购、临时接管等。
我国第一座以BOT形式建设的自来水厂——上海大场水厂因政策变更，最终被市北公司回购。1996年，英国泰晤士水务以BOT 形式、投资约7000万美元参与上海大场水厂的建设，取得为期20年的经营权，于1998年正式投入运行。2000年，泰晤士水务收购项目50%的股份，独资经营大场水厂，由市水务部门逐年给予建设补偿，保证其年固定回报率达到15%。但是2002年，《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》明确表示保证外方投资固定回报不符合中外投资者利益共享、风险共担的原则，违反了中外合资、合作经营有关法律和法规的规定。因而，2004年4月，经协商，泰晤士水务将大场水务转让给国有企业上海自来水市北公司，上海市水务资产公司一次性付清英方费用，包括剩余15年的建设补偿金，高达数亿元。
后者多为在项目签约时，各投资主体书面商定，由某一方主体在约定的期限履行回购义务，实现社会资本的退出。
财政部第二批示范项目——乌当区柏枝田水库项目总投资10870.26万元，以BOT模式运作，合作期10年。由贵州省水利投资(集团)有限责任公司代表省政府出资60%，贵阳新天经济开发投资公司代表乌当区政府出资5%，中标社会投资人苏交科集团股份有限公司出资35%，社会资本方苏交科集团负责项目的建设、管理、运营全过程，接受政府及相关部门的监督管理。退出机制采用政府受让中标社会投资者持有SPV公司股权的方式，在运营期的最后五年政府每年受让中标社会投资人持有的SPV股权的20%，股权价值以中标社会投资人在组建SPV公司时支付的金额为准，回购期间政府可行性缺口补贴金额及支付方式不变。事实上，由具有回购能力的主体提前签署约定回购协议，对于项目融资是一种“强増信”，但存在一定的政策风险，因为2016年6月财政部联合20部委联合印发的《PPP示范项目评审标准》明确规定回购安排不合规。
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