金融机构作为社会资本主体参与PPP的政策合规性

政府与社会资本合作模式（PPP模式），社会资本的资格是指哪些，PPP项目设计的投资、建设、运营，那么是否代表建设企业、运营企业、金融机构等类型的企业作都具备引入为社会资本方。那究竟在政府与社会资本合作过程中，选择什么样的社会资本方是最合适的呢，选择金融机构是否是一个选择呢。

那么，什么企业可以作为PPP社会资本主体呢，本文就此问题进行初步探讨，以期抛砖引玉。

由于“76号文”和“2724号文”都是政府部门制定的，而且都是通知和指导意见、指南等，在效力层级上还达不到部门规章，在规范性和严谨性、统一协调方面都有不足，比较明显的是关于政府与社会资本合作时，社会资本方主体存在不一致。

在社会资本的参与主体方面，在国家发改委的《合同指南》中，社会资本主体为“符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，或其他投资、经营主体”。“其他投资、经营主体”更是涵盖了所有企业类型，还包括合伙企业。

而在财政部的“113号文”中，社会资本则指“已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。”，显然，财政部主要是考虑是否会增加政府的债务，所以明确排除了政府融资平台和其他控股国有企业，同时限定了必须是企业法人。

到了2015年，国务院办公厅转发财政部 发展改革委 人民银行联合下发来的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》国办发[2015]42号文中“（十三……大力推动融资平台公司与政府脱钩，进行市场化改制，健全完善公司治理结构，对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目，通过与政府签订合同方式，明确责权利关系。……”。此点我们可以看出，只要融资平台公司与政府脱钩，进行市场化改制后也是可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目。在此又拓宽了对融资平台公司的限制。

到近期，由于PPP项目落地率不高，国家发展改革委和财政部为进一步贯彻落实党中央、国务院工作部署，统筹推进公共服务领域深化政府和社会资本合作（PPP）改革工作，提升我国公共服务供给质量和效率，巩固和增强经济持续增长动力，为规范府和社会资本合作项目相继下发了《国家发展改革委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》发改投资〔2016〕1744号、《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》财金[2016]90号（下称“90号文”）。其中，“90号文”中“三、积极引导各类社会资本参与。各级财政部门要联合有关部门营造公平竞争环境，鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业、外商投资企业等各类型企业，按同等标准、同等待遇参与PPP项目。……”。

我们在再发现财政部对社会资本主体也基本与国家发改委的“2724号文”相一致，允许各类型企业作为社会资本主体参与PPP项目，又拓宽了对企业类型的限制。

虽然各类型企业均可以作为社会资本参与PPP项目，但选择哪类型企业更合适呢，其实政府与社会资本合作，就要看“合作”哪些内容了，若政府方缺乏建设管理能力可以选着施工总承包单位作为社会资本主体；若政府方缺乏项目运营管理能力可以选择运营经营丰富的单位作为社会资本主体；若政府方自身具备建设、运营管理能力，缺乏投资能力，可选择金融机构作为社会资本主体。当然也可以选择施工企业、运营企业、金融机构一方或多方组成社会资本主体。只要是社会资本主体进行PPP项目的股权投资，不论施工企业、运营企业还是金融机构，其均是资本，必然具天生的逐利性，势必提升项目的投资、建设、运营效率，此正是PPP所追求的社会资源优化的目的所在。

为此，今年6月，青岛地铁通过竞争性磋商方式选择招商财富资产管理有限公司和招商银行股份有限公司联合体作为1号线PPP项目社会投资人；9月贵阳地铁通过公开招标的方式选择贵阳祥山绿色城市发展基金（有限合伙）和交银国际信托有限公司联合体作为贵阳2号线一期PPP项目社会投资人。

对于青岛、贵阳己具备轨道交通建设管理能力和运营能力的公司，这一选择不失是对其短板的解决方案。这正是市场需求和PPP参与各方合作博弈的结果，也是选择最适合的社会资本主体的一个体现。对于金融机构不能单独作为社会资本进行PPP项目股权的投资是多余的和狭义的。但选择金融机构作为PPP项目的社会投资人，将面临较长的资金回收周期，资金端刚性兑付的压力大，流动性风险高，尤其是期限错配风险，为此在合同设计时避免“保底承诺、到期回购、明股实债”等违规的设定，并应完全按照企业股权的形式进行条款设计。

其实选择施工企业、运营企业、金融机构等类型的企业作为社会投资人，其根本目的都在于借用社会资本的力量，发挥社会资本的融资、专业、技术和管理优势，帮助政府克服资金短缺的困难，提高公共项目投资、建设和运营效率。在选择社会投资人时应结合项目实际需求出发通过综合评估社会资本的专业资质、技术能力、管理经验、财务实力和信用状况等因素，依法择优选择一个最有能力最适合的社会投资人，最终让政府与社会资本建立的利益共享、风险分担的长期合作关系。

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