多管齐下促PPP健康发展

贾康：国家大力倡导PPP，含有推进供给侧结构性改革的内在逻辑。基本公共服务供给，是政府担责的社会治理和整个经济社会资源配置中供给体系的重要组成部分，需要持续稳定的和大宗的资金做支撑。

随着政府公共职能的进一步扩张，基本公共服务供给客观上更加多元化，财政支出随之会增长，这也使得政府赤字压力与债务风险问题凸显。种种现实因素倒逼我国地方政府治理模式转变，基本公共服务供给体系与制度机制亟待改革。在这样的大背景下，政府与社会资本合作（PPP）项目建设如雨后春笋，分布在各地各相关行业。在2015年至2018年，中国如果把公共部门负债率同口径提高到50%左右，可增加的公共部门资金规模将达7万亿元左右，更重要的是可以结合PPP，使这笔财政资金较好拉动民间资本跟进，发挥显著的乘数效应。

就全局而言：PPP的核心意义在于最大化公共利益，实现“共享发展”，但其机制创新之处，是把“在商言商”的企业与商业性金融体系的财力，一起拉进公共服务支撑条件建设领域，实现合作伙伴式的风险共担、利益共享而“共赢”式发展。政府与社会资本合作自有其丰富的哲理意蕴，

从公共性维度看：PPP增加的无疑是公共服务供给，但PPP是分享或重新分配风险、成本、效益、资源和责任的管理机制创新，不限于一般人所理解的单纯的跨部门参与和融资模式创新，它既涵盖又已超越了委托—代理契约关系，致力于以机制创新实现某种共同目标，意味着参与者可以通过协商缔结合作发挥1+1>2、1+1+1>3的资源整合优势。

贾康：直观地看，PPP是一种融资机制，政府带动社会资本跟进，支持基本公共服务供给；PPP还是一种管理机制，在可能情况下，对接市场机制，有意识地借助企业和私人部门的效率优势；从全局看，PPP更是一种治理机制，使政府在有限的税收、公债以及财政拨付下与非政府的多元主体一道提供更多更好的基本公共服务，实现公共利益。

PPP不仅有利于转变公共服务的供给机制，避免上下级政府由于责任不清以及同级政府财政竞争所造成的基本公共服务供给低效，还可以剥离一部分政府性债务以便减轻政府的债务压力，使地方政府从传统单一年度的“预算收支管理”，转为多年度的“资产负债管理”。政府通过融资、管理、治理机制整合引导社会资本提高公共服务供给绩效的同时，可有序对接混合所有制改革，推动国有企业改革的深化发展，有力推进法治化。因此，PPP在带来财政革新的同时，也带来了管理、治理的革新，不能只停留于融资的层面来理解认识PPP。

贾康：公私风险分担应是理想化目标取向下，正和博弈和专业化方案的探索。与任何投资项目一样，在PPP模式下，政府与社会资本均会不可避免地面临风险，而各方面临的风险不同，往往应力求在合同中合理地约定风险分担方案。

从企业面临风险的角度讲，参与PPP的外资企业、跨国公司，在全球竞争中，不仅面临经济约束，更要面临由于政府介入而形成的约束。PPP项目涉及的政策比较多，由于PPP在中国尚处于起步阶段，相关法规政策有待于进一步完善。此外，政府具有极其多元、复杂的目标，这将在一定程度上增加PPP合同执行和修改的不确定性，容易出现前后政策不一致的风险。

在合作共赢的理想化目标取向下，建立健全寻求共赢的PPP风险评估机制，是一种必备的谈判任务。项目执行过程中，风险一旦发生，对于各个合作方来说，以最专业的方式寻求解决办法是规避损失的最有效途径。评估机制和预案设计也可以力求将风险进行经济量化，并将风险处置预案机制化，以风险分担方案的形式尽可能详细地写入合同协议，在优化处理风险防范方面，尽量让合作各方的损失最小化。

从政府面临风险的角度讲，PPP模式的本质内涵将适合由企业应对的那些风险因素转移到企业部门从而提升绩效，然而，这种风险转移会有争议。就经济角度而言，有些公共服务是资本密集型的，并不能从收费中筹足必要的收入。PPP的核心本质之一，是社会资本在获得适当奖励回报的同时承担相应的风险，社会资本方应该具有正确合理的心理预期，即失败也会赔本，成功则会有“非暴利而可接受”的利润入账。如果社会资本没有经营运行好，别指望让纳税人买单。事实上，基本公共服务供给PPP机制创新，意味着日益多元化的治理机制，在长期中消除短视化与局部化的局限性，并应使伙伴关系的各方以优势互补的方式和机制来更好地、更有分工合作特征地来承担与收益相匹配的风险。所以，风险评估与防范、分担机制在充分照顾各方利益的同时，一定要以专业化的高水准和可行的动态优化调整机制，使合作各方的共同利益平衡点更趋向于综合意义上的公共利益。

贾康：PPP是经济新常态下混合所有制改革的具体实践，与之相对应的问责机制要与时俱进。PPP的发展有望提供一种新型的责任机制，为问责创造新机遇，也为公众参与治理提供一种渠道。正是由于PPP改变了政府提供公共服务的传统模式，公众、社会资本、第三方独立的中介咨询机构都在这个过程中参与到公共领域，所以带来了扩展公众参与的客观需要和现实压力。只有公众监督真正参与到PPP中，才能使问责机制更好地发挥防范腐败、渎职等作用，引导PPP在运行中实现公共利益。

PPP对于实质性转变政府职能、优化政府行为和全面推进法治化，不啻是一种“倒逼”机制。PPP的发展对法治、契约和所有相关营商文明的培育，都将是一种催化剂，对于降低交易成本、鼓励长期行为和促进社会和谐进步，具有国家治理现代化和包容性发展层面的全局意义。激励机制伴随的问责机制，有必要加入阳光化的公众监督与规范化的司法渠道的仲裁和判决这样的纠纷解决机制。

管清友：绩效评价是PPP模式的点睛之笔，通过项目全生命周期进行有效监督，为项目的运行成效进行科学评估，是PPP项目成功的重要保障。必要适度的绩效评价，在确保社会资本获得合理收益的同时，对社会资本形成正向激励，实现激励相容，提升效率。为有效深入开展绩效评价，建议在以下四个方面予以强化。

一是加大绩效评价重视程度，防范流于形式。在PPP项目实际操作过程中，中介咨询机构、政府和社会资本应全面认识到绩效考核对PPP项目的重要性。中介咨询机构在方案设计时将绩效考核作为重要的组成部分，使社会资本或项目公司的收益与建设运营成效挂钩，对社会资本或项目公司的行为产生实际约束；政府起到引导和监督作用，督促社会资本保质保量完成；社会资本应比照绩效评价内容提升质量和效益。

四是绩效评价要突出重点，主次分明。由于PPP项目要实现政府、社会资本和社会公众三方利益的均衡，且各方存有交叉，在进行PPP项目绩效评价时，要突出重点，确立项目的核心绩效指标。如项目运营的经济性，包括政府的资金控制，社会资本的合理收益；项目的效果，包括工程质量、工期和安全指标；项目的效率，评估服务的及时方便性；项目的公平性，考量社会公众对项目的满意度等。