【推荐】找准PPP项目绩效评价的焦点和“痛点”

一是加强PPP项目全生命周期的绩效管理研究。

PPP项目的全生命周期绩效管理是很有意义的研究课题。

向前追溯，在总体规划、项目立项、可研论证阶段到设计阶段等前期工作阶段进行绩效管理，促进项目的科学决策和有效实施。

向后延伸，可以延伸到项目运营维护期间的中期评估以及项目移交或提前终止后的后评价阶段（含对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、PPP模式应用等进行绩效评价）。评价结果应及时反馈给项目利益相关方，作为政府加大支持、完善监管、调整PPP相关制度体系的依据，以提高政府投资决策水平和投资效益，同时激励社会资本不断提升管理，推进技术创新，提高服务水平。

二是建议财政部门联合各行业主管部门共同编制行业PPP项目绩效评价工作指引和实施办法。

财政部门可积极联合各行业主管部门，共同编制行业PPP项目绩效评价工作指引。充分结合各行业特点、技术规范和适用法律法规，编制体系完整、指标确定、操作性强的绩效评价工作指引，方便各项目实施机构开展系统的绩效评价工作，各行业社会资本方对照评价指标改善管理，提升产品和服务质量，实质性提升PPP项目全生命周期的绩效管理水平。

三是改进综合信息平台，新增绩效评价板块，建设PPP基础数据库。

在上述两项工作有初步成果的基础上，根据绩效评价工作指引中明确的绩效评价基本思路和指标体系，财政部可在现有的综合信息平台基础上，增加绩效评价模块，引导实施机构和社会资本方的行为方式，尽快建立起全生命周期的绩效管理和评价体系，实现全生命周期的标准化和公开透明管理。

财政部门可通过综合信息平台，实现对PPP项目全生命周期相关数据的收集、汇总、整理和分析，建设全面的PPP项目基本情况和项目成交数据库，作为绩效评价的基础性数据库。

四是充分发挥现有专家库和咨询机构库作用，就绩效管理征询多方面意见。

既有的专家库和咨询机构库是宝贵的智力资源。专家库拥有各行各业、各个专业领域的专家数百名，这些处于不同岗位的专业人员会结合自身工作实际提出针对性的意见。数百家PPP专业咨询服务机构覆盖了法律、财务、工程咨询、工程技术等各个专业，国内的PPP项目基本上都是由这些咨询机构实施完成。因其具有丰富的实际操作经验，也会为PPP项目的绩效管理提供有价值的案例分析和经验分享。这些丰富的智力资源必将推动PPP项目的绩效管理更加科学化、规范化和体系化。

何谓中国PPP的核心？一定是物有所值。笔者认为，实现物有所值的重要手段之一是对项目公司进行绩效考核。

在PPP项目中，政府方与项目公司应明确约定项目的绩效标准，并将政府支付对价与项目公司的绩效表现挂钩，如果项目公司未能达到约定的绩效标准，则会扣减相应地付费或对价，甚至解除项目合同。

在PPP实操中，笔者发现，近期一些政府付费类PPP项目仍采用“可用性+绩效付费”的“政府付费”回报机制。其中可用性付费总额为项目投资总额，加上融资成本，以及社会资本的合理投资收益，以项目竣工验收合格为依据，以建设可用性绩效指标为标准，自项目商业运营日起向社会资本逐年支付。

绩效付费仅限定为运营维护绩效付费，依据约定的运营维护绩效考核标准及考核程序，根据考核结果支付运营维护费用。同时，一些可行性缺口补助机制的PPP项目，在政府支付可行性缺口补助之时，也变成“可行性缺口补助可用性付费+可行性缺口补助运营维护付费”的方式。笔者认为从物有所值以及绩效考核的本意来看，上述绩效考核指标的设置无论是从理论上，还是实践上都存在一定偏差。

按照财政部2014年12月发布的《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号）规定来看，可用性体现的是项目全生命周期的可用性，而非仅是建设期的可用性。

当前，大多数的“可用性+绩效付费”方式，实际上是“建设可用性+运营维护绩效付费”方式。由于在项目竣工验收合格之后，建设可用性的绩效考核指标基本全部满足，因此，政府就是按照一个固定的金额分期支付。而运营维护考核不合格，只能扣除运营维护费用，人为地将可用性割裂成了两笔款项。把可用性仅限定为建设可用性，把可用性付费与运营维护付费割裂开来，实际上有“BT+O”之嫌疑，不利于项目公司站在全生命周期的角度投资融资、建设实施、运营维护项目。这与国家推行的PPP全生命周期的理念还是有偏差的。

政府基础设施项目推行PPP模式的初衷，一方面是对于政府方来说，要以相对较小的财政支出获得相对较大的社会和经济效益；另一方面是对于社会资本方来说，要通过自身建设效率、运营效率的发挥，获取相应的回报。这也就意味着，PPP的核心是政府和社会资本的共赢，绩效评价正是评估项目的运作是否真正达到了这一目标。

根据国家出台的相关政策，笔者对城市轨道交通PPP项目绩效评价要点进行了梳理：

一是绩效评价的阶段涵盖项目全生命周期，包括项目建设期、运营期和移交阶段。

二是绩效评价的内容包括，建设质量、运营质量、建设及运营安全、成本效益。

三是绩效评价应与项目回报机制相结合设计。

绩效考核系统不仅包括建设期、运营期绩效考核指标的设定，投资回报机制的设计本质上也是一种绩效考核，而且内含在投资回报机制中的绩效考核也更有效率。对于按照客流量补贴、按照车公里补贴和按照可用性补贴的项目来说，由于在投资回报机制中，已经分别内含了对客流量、车公里、可用性的激励和评价，其绩效考核的侧重点将各不相同。

使用者付费项目是否需要绩效考核？一般认为，对于政府付费项目来说，绩效考核结果用于确定政府付费的数额。对于使用者付费项目来说，同样需要绩效考核。对于项目公司来说，当项目回报全部来自于使用者付费时，为了追求回报收益的最大化，可能通过不断提高运营质量来提高使用者付费的数额，这也体现了PPP项目的实质，即激励社会资本不断提高运营效率。

值得注意的是，PPP项目的所有权一般属于政府，合作期满后，项目的所有权和运营权还将交回给政府，移交期的项目质量决定了今后项目的可持续性，因此对于使用者付费项目来说，仍然需要对项目质量进行考核，以确保项目的可持续性。不过，此时考核的侧重点会与政府付费项目有所不同。

对于轨道交通项目来说，由于票务收入有限，往往难以覆盖项目的建设运营成本，政府可行性缺口补助普遍存在。但在A+B包的项目设计中，按照客流量进行补贴时，从社会资本或项目公司的角度可以看作是使用者付费项目，在投资回报机制中，已经内含了对客流量的考核，但仍然需要对建设质量等内容进行综合考核。