思考|为什么PPP在英国能成功?

上世纪90年代，英国政府提供公共服务遇到三大挑战：

一是老基础设施运行和维护、新基础设施建设的投资不足。

二是传统采购模式的时间和成本严重超支。

三是公共服务效率低下。

在此形势下，PPP应运而生。

按英国财政部《基础设施采购：创造长期价值》的定义，PPP是公共部门和私营部门协同工作、共担风险，以实施政策、提供服务和基础设施的合作。根据私营部门参与程度的不同，又可分为BOO（建设、经营和拥有）、DBFOT（设计、建设、财务、经营和转让）、DBFT（设计、建设、财务和转让）、BOT（建设、经营和转让）、OT（经营和转让）等模式。

1972 年，港英政府通过BOT方式建设红磡隧道，成为英国最早的PPP实践。此后英财政部对PPP模式进行探索，积累了一定经验。

上世纪90年代以来，英国政府大力推进私人融资计划（PFI），这是英国最典型的PPP方式。在此方式下，政府与私营供应商签订长期合同，私营部门提供基础设施的设计、建筑、融资、操作和维护等“一站式”服务，政府按年度支付整体费用，以保证服务质量。英国政府要求，地方政府和各中央部委在开发公共项目时，必须首先考虑利用私人和社会资本的可能性，并将学校、医院、城市交通、垃圾处理、政府信息系统、司法和监狱等陆续纳入PFI范围。与传统采购方式相比，PFI项目按时和按预算完成率从30%左右提高到80%以上，质量明显提高，使用者更加满意，并得到90%以上的公共服务经理认同。

在推进PFI过程中也暴露出一些不足，主要有：

一是评估机制存在局限。PPP项目周期通常达20-30年，这期间技术进步、市场需求、资产价格、利率水平等都可能发生重大变化，当时比较合理的评估结果长期看可能是不恰当的。

二是重视财务评估而忽视社会成本。例如，在一些PPP医疗项目中，为减少开支而缩减员工和床位，导致失业救济和社会保险支出增加，医院床位紧张；有的PPP学校项目远离市中心，学生上学极不方便，等等。

三是私营部门往往凭借政府信用过度融资。这减少了自身承担的风险，但会加大项目债务负担，一旦项目面临破产威胁，最后还需要政府买单。

针对这些问题，英国对PFI进行优化，财政部于2012年推出第二代私人融资计划（PF2），政府以少量参股方式，主动参与PPP项目的建设、运营、管理，并将项目的融资限额从之前的90%降到80%，以抑制过度投机行为，推动形成风险共担、收益共享、长期稳定的公私合作关系。修改项目评估机制，提高项目透明度，扩大利益相关方如公众、服务对象的参与，以更好照顾各方关切。同时，政府和私营合作伙伴定期对合同和效率进行评审，以持续改进服务。

英国PPP能够获得成功，是一系列因素共同作用的结果。基础设施和项目管理局提出了推进PPP的“八项计划”，即整体治理框架、PPP机构、公共部门能力专长、出资和融资、管理和监督、法律政策和合同、投资和宣传、行政管理。正是由于英国注重制度建设和技术支撑，在制度化、标准化、程序化上下了很大功夫，对PPP项目的成功发挥了重要作用。

——制度化。英国没有专门的PPP立法，但有《公共合同法》《公用事业单位合同法》《政府采购法》等通用法律来规范PPP行为。有关部门还专门出台《绿皮书：政策评审、项目规划与评估论证手册》《资金的价值评价方法》《大项目评估办法》《PFI/ PPP采购和合同管理指引》《关于公私协作的新指引：公共部门参股PF2项目的条款磋商》《PFI/ PPP金融指引》等细项规范性文件。1997年工党执政后，推动在医疗等领域制定和修改法律，使其适用于PFI模式，并修订地方法规，鼓励地方政府参与。

——标准化。为在类似项目上保持定价及条款的一致性，减少谈判时间和成本，英国财政部于1999年7月颁布了《标准化PFI合同》第一版，明确了公共部门及私营部门风险分担的标准模式、原则、主要合同条款，保证公共部门购买到合格服务，最终达到资金价值最大化。2002年、2004年、2007 年又分别颁布了第二、第三和第四版。2012年12月，颁布《标准化PF2合同》，进一步完善内容，推出标准服务产品模板、格式化的付款机制以及PPP股东协议等。

——程序化。在长期实践中，英国逐步形成了一套PPP项目的管理流程。大体分7个环节：（1）项目发起。通常由地方政府或中央部门在对公众需求进行分析的基础上提出。（2）项目准备。包括相关咨询、指导、审批文件编制等，由基础设施和项目管理局、地方合作伙伴关系协会完成。（3）项目初选。由基础设施和项目管理局负责，目的是把公共资金用到最需要的领域。（4）项目初审。基础设施和项目管理局组织发起单位、有关部门、专家等论证评审，以决定是否批准该项目，对获批项目指定专员跟进监督。（5）公共采购指导和监督。由商务部负责，确保项目招标、公共采购符合欧盟和英国相关法律法规。（6）最终审批。项目完成招投标并签署合同后，需报财政部最后审核批准。（7）审计和监管。由国家审计办公室对PPP项目进行绩效审计，审计报告报送下议院，下议院据以对有关部门问责、质询或监督整改。在此基础上，有关部门会对评估办法、管理流程、合同标准等进一步修改完善，以更好指导PPP实践。

第一，清晰的目标——公共服务节本增效。英国推进PPP的初衷，是用更少的财政资金，更有效地提供公共服务。这在客观上放大了财政资金的杠杆效应，撬动了更多社会资本投资，但扩大投资从来不是PPP的根本目的。英国在这方面也有过教训，如布莱尔政府为大力推行PPP模式，未经充分论证就以PPP方式对伦敦地铁进行改造、升级和维护，结果项目实施不到八年就遭遇破产。

第二，必要的前提——政治承诺、竞争市场、独立司法。英国历届政府都对PPP十分支持、大力推动，提供了可靠的政治保障。在PPP模式下，服务效率和质量的提高是通过竞争实现的，因此竞争性市场十分关键，特别在项目招标、采购等环节应有充分竞争。PPP合同双方是政府和私营机构，发生纠纷时应严格按照法律和合同独立司法，否则会削弱投资者信心，导致私人投资裹足不前。

第三，专门的机构——推进PPP的动力。早期在财政部专门设立PPP处、地方伙伴关系协会，负责PPP政策制定、决策、地方政府PPP项目指导和推广等，并与私人部门合资成立英国伙伴关系公司，提供智力支持。之后，撤销PPP处，设立基础设施局，统一负责PPP政策推行，同时赋予内阁办公室大项目局对大型、复杂PPP项目的审批权。2016年初，基础设施局和内阁办公室大项目局合并为基础设施和项目管理局。正是相关机构职责清晰、分工明确、协作有力，为PPP顺利推进提供了有力的保障。

第四，合适的领域——并非所有公共服务都适合PPP。英国的经验表明，能源、水务、通信等使用者付费的服务可基本由私营部门提供；国防、超大型基础设施、人力资本等领域，PPP发挥作用的空间有限；交通、防洪、垃圾处理、办公服务等较适合PPP；在教育、医疗等领域，设施的建设、维护和运营可以通过PPP方式提供，但核心服务仍需由政府承担。据统计，英国PFI项目按价值衡量，25%集中在医疗领域，教育、交通、垃圾处理、办公服务分别占19%、12%、9%、7%，国防、住房、街道照明各占3%，IT基础设施和通讯、法院、监狱服务各占1%。

第五，创新的融资——多方面筹集资金。一是成立养老金投资平台，由主要的养老基金作为创始投资者，参与PPP项目。二是成立政府股权投资基金，对有关项目投资入股。三是对符合条件的重大项目，由政府提供还款担保。四是鼓励欧洲投资银行等政策性银行提供优惠贷款。国际金融危机爆发后，财政部设立基础设施融资中心，为资金困难的项目提供临时、可退出的援助贷款，作为市场融资的补充。融资渠道多样不仅增加了资金来源，还降低了融资成本。

第六，人才支撑——尤其是合同管理人才。PPP项目的专业性、技术性很强，对发起项目的政府部门和地方政府是重大挑战。实践中，英国有关部门和地方政府通常需要专业机构支持，还会聘请、培训自己的专业人才，特别是擅长合同管理、懂市场、懂法律的人才。单纯依靠行政人员管理PPP项目，往往导致项目失败，必须慎重。

第八，循序渐进——充分论证逐步拓展。英国经过前后30多年才建立起比较成熟的PPP体系。国内一些地方政府出于政绩考虑，可能要求项目抓紧上马，论证不充分，从而加大项目失败的概率。比较好的做法是，从风险低、容易吸引私人资本的项目入手，经验成熟后再扩大规模、拓展领域。

（本文作者：国务院研究室赴英国“创新优化政府公共服务”培训考察组，执笔：史德信）