国信招标集团PPP项目总监 高存红
前言：伴随着全国的城镇化建设，建筑废弃物的数量日益剧增。建筑废弃物具有侵占土地、污染水体、污染大气、污染土壤、引发滑坡等地质灾害、影响市容和环境卫生等危害，较生活垃圾危害更大。近两年，为推进建筑废弃物资源化利用，北京市先后启动建设石景山区、大兴区、朝阳区、海淀区、丰台区等地的建筑废弃物资源化处理项目，目标是使全市建筑废弃物资源化处理能力达到800万吨/年。在当前公共服务领域全面推广政府和社会资本合作（PPP）模式的背景下，建筑废弃物资源化利用项目也进行了PPP模式的实践。
一、推进建筑废弃物资源化利用是国家和北京市的政策要求
1、国家相关政策法规的要求
2005年，建设部发布《城市建筑垃圾管理规定》（建设部令第139号），规定明确“国家鼓励建筑废弃物综合利用，鼓励建设单位、施工单位优先采用建筑废弃物综合利用产品”。
2011年12月10日，《大宗固体废弃物综合利用实施方案》（发改环资〔2011〕2919号）要求到2015年全国大中城市建筑废物利用率应提高到30%。
2015年4月，《关于印发2015年循环经济推进计划的通知》（发改环资[2015]769号）要求“推进建筑废弃物资源化利用，发展和创造再生再生利用产品”。同时期发布的《关于加快推进生态文明建设的意见》，要求“按照减量化、再利用、资源化的原则，……推进秸秆等农林废弃物以及建筑废弃物、餐厨废弃物利用，发展再制造和再生产品”。
2015年8月，《关于印发促进绿色建材生产和应用行动方案》（工信部联原〔2015〕309号）要求，“以建筑废弃物处理和再利用为重点，加强再生建材生产技术和工艺研发，提高固体废弃物消纳量”。《绿色建材评价技术导则》和《绿色建材评价标识管理办法实施细则》随后在10月发布，进一步推动落实《绿色建材生产和应用行动方案》，提高绿色建材中固体废弃物综合利用比例。
2016年2月，《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》（国发〔2016〕8号）和《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（中发〔2016〕6号）相继发布，要求建立建筑垃圾回收和再生利用体系。
目前从全国人大、国务院到各部委以及各地政府等相继颁布了一系列的法律、法规，促进建筑废弃物资源化利用。随着我国建筑、建材行业的技术进步，相关规范、设计图集和产品标准等相继到位，建筑废弃物资源化产品应用逐步做到有法可依，为建筑废弃物资源化产业发展指明方向。
2、北京市总体规划、环卫专项规划等北京市政策要求
北京市政府2011年制定的《关于全面推进建筑垃圾综合管理循环利用工作的意见》[京政办发〔2011〕31号]明确指出：“2012年，朝阳、海淀、昌平、大兴区分别建成一座建筑废弃物资源化处置设施，北京市建筑废弃物资源化年处置能力达到400万吨。”
2013年颁布的《北京市生活垃圾处理设施建设三年实施方案（2013-2015年）》（京政发[2013]12号），要求在石景山区、大兴区、朝阳区、海淀区、丰台区分别建设建筑废弃物资源化处理项目，使全市建筑废弃物资源化处理能力达到800万吨/年。
根据北京市政策，对《北京市生活垃圾处理设施建设三年实施方案（2013-2015年）》中五个区的项目，给予固定资产投资补贴30%。
二、建筑废弃物资源化利用的技术路线
目前，对建筑废弃物进行资源化利用的技术路线有三种：固定式生产线配置、移动式生产线配置、固定式生产线+移动式生产线配置。
移动式生产线配置：建筑废弃物移动式生产线主要设置在处理厂周边的大型建筑废弃物拆卸场地或转运调配场，可以就地对原生建筑废弃物进行破碎筛分处理，将经破碎分选后，不能利用的部分运往附近的消纳场，能就近利用的部分就近利用，不能就近利用的，运至固定处理设施进行后续深加工。移动式生产线主要包括：给料系统、破碎系统、筛分系统、输送系统、动力装置。
固定式生产线配置：建筑废弃物固定式生产线是在符合规划和选址的前提下，在项目建设用地上进行厂房和固定设施的投资建设。建筑废弃物固定式生产线由破碎机、筛分机、料仓、给料机、运输机、通风除尘设备和控制系统等组成。运送来的建筑废料首先进行分拣，经分拣后可破碎物料进入振动筛，由初级筛分设备将其分为两部分，筛上粗料送入反击式破碎机进一步破碎，破碎后的物料经磁力除铁器除去块状铁质物质。破碎后的物料还可被分成不同用途、不同粒径无机混合集料。
固定式生产线+移动式生产线配置：整体处理设施由固定式生产线+移动式生产线组成，其中，移动线作为固定线的配套补充和在应急条件下使用。日常运行时主要以固定线为主，在固定线检修或冲击负荷较大时，启用移动线作为补充，保证场内处理设施的正常运行。固定线和移动线互为搭配，既可以在正常使用时利用设置在封闭厂房内的固定线对建筑废弃物进行精细化破碎和筛分处理，又能在短时间高负荷的情况下两线并机运行，实现处理量最大化。
三、建筑废弃物资源化利用项目采取PPP模式的可行性
1、有深厚的法律依据和实践基础
我国的PPP事业经历了三个阶段的发展，自90年代起，对于市政公用事业一贯鼓励引入社会资本提供专业服务。
2002年9月，国家发展计划委员会、建设部、国家环境保护总局《关于印发推进城市污水、垃圾处理产业化发展意见的通知》（计投资[2002]1591号）提出，推进城市污水、垃圾处理产业化的方向是，改革价格机制和管理体制，鼓励各类所有制经济积极参与投资和经营，逐步建立与社会主义市场经济体制相适应的投融资及运营管理体制，实现投资主体多元化、运营主体企业化、运行管理市场化，形成开放式、竞争性的建设运营格局。
2002年12月27日，建设部发布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》。
2004年，建设部出台《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部令第126号），城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业，依法实施特许经营的，适用本办法。
2014年后，财政部、国家发改委关于PPP的相关文件密集出台，前后达近百项。鼓励实施PPP的领域扩展到了十五个：能源、交通运输、市政公用、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、教育、科技、文化、体育、医疗卫生、养老、旅游等公共服务领域。
2016年10月，财政部发布的《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》财金[2016]90号 中明确要求：在垃圾处理、污水处理等公共服务领域，项目一般有现金流，市场化程度较高，PPP模式运用较为广泛，操作相对成熟，各地新建项目要“强制”应用PPP模式。
2017年7月，财政部、住房城乡建设部、农业部、环境保护部等共同颁布《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》（财建[2017]455号）。为进一步规范污水、垃圾处理行业市场运行，提高政府参与效率，充分吸引社会资本参与，促进污水、垃圾处理行业健康发展，总体目标是政府参与的新建污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式，并且有序推进存量项目转型为PPP模式。尽快在该领域内形成以社会资本为主，统一、规范、高效的PPP市场，推动相关环境公共产品和服务供给结构明显优化。
2、项目特点适合采取PPP模式
市政公用事业包括的城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业，专业性强，与民生联系密切；对社会资本的引入更侧重于其专业运营经验。建筑废弃物的资源化处置更是近年来的新兴产业，承载了更多的专业技术和经验。
3、潜在社会资本较为成熟
经过逐渐的推广发展，建筑废弃物的资源化利用的产业发展已经得到了较好的实践，国内已有多个案例。
北京市已有三个项目在运营中，另有三个项目正在建设中。
运营项目有：由北京首钢环境产业有限公司负责投资建设运营的石景山区建筑废弃物资源化利用项目；由北京市政路桥集团有限公司负责投资建设运营的大兴区建筑废弃物资源化利用项目；由北京联绿技术集团有限公司负责投资建设运营的昌平区建筑废弃物资源化利用项目；
在建项目有：由中建水务环保有限公司中标的北京市海淀区建筑废弃物资源化利用项目和丰台区建筑废弃物资源化利用项目；由北京首创环境投资有限公司和北京建工集团有限责任公司联合体中标的朝阳区建筑废弃物资源化利用项目。
国内还有较为成熟的项目，如：由江苏武进绿和环保建材科技有限公司投资建设运营的江苏省建筑废弃物资源循环利用产业化示范项目，唯一一家由国家住建部授权的绿色建筑产业集聚示范区；由江苏吴中集团有限公司与许昌金科建筑清运有限公司共同投资建设的苏州市建筑材料再生资源利用中心项目。由陕西建新环保科技发展有限公司投资建设的沣渭新区200万吨建筑固废物产业化处置项目。
上述项目培育了一批具有专业投融资能力和建设运营经验的社会资本，致力于国内建筑废弃物资源化利用的产业发展。
四、建筑废弃物资源化利用PPP实施要点
1、项目运作方式
新建项目的项目运作方式可以采取建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）模式或建设-拥有-运营-移交（BOOT）模式。BOT模式，是指项目公司负责本项目的投融资、建设和特许经营期内的运营维护，并提供建筑废弃物资源化利用服务。项目公司不拥有土地使用权和设施所有权，特许经营期满后项目公司将项目设施无偿移交给政府方。
BOO模式，是指项目公司负责本项目的投融资、建设和特许经营期内的运营维护，并提供建筑废弃物资源化利用服务。项目公司拥有土地使用权和设施所有权，特许经营期满后，项目公司继续拥有项目设施。
BOOT模式，是指项目公司负责本项目的投融资、建设和特许经营期内的运营维护，并提供建筑废弃物资源化利用服务。项目公司在特许经营期内拥有土地使用权和设施所有权，特许经营期满后项目公司将项目设施无偿移交给政府方。
根据每个项目的土地使用方式不同，可以设计相应的运作方式。
2、项目用地的使用方式
PPP项目用地提供方式可有以下几种：
（1）方式一：划拨。土地无偿划拨给项目公司，或土地划拨给项目公司，要求项目公司承担部分的征地拆迁费用。
（2）方式二：出让。通过一次PPP社会资本招标，同时将土地进行出让。
（3）方式三：租赁。土地无偿划拨给实施机构下属单位，以租赁方式提供给项目公司使用，不收取租金或收取一定的租金。
例如：北京市朝阳区项目采用无偿划拨的方式，丰台区项目采用出让的方式。
3、建筑废弃物收运模式
建筑废弃物收运模式可以采取以下两种模式：
（1）收运处置一体化模式，即由处置企业同时负责收运，与建筑废弃物产生源头直接建立联系。该种模式下，政府方负责相关立法和执法，从政策法规上保障产生单位将建筑废弃物交由处置企业。
（2）收运处置分离模式，即处置企业只负责处置不负责收运，收运按照现有的专业运输绿色车队许可模式执行。
已经开展的石景山、大兴、海淀、丰台、朝阳等五区均采取“收运处置分离模式” ，即处置企业只负责处置不负责收运，收运按照现有的专业运输绿色车队许可模式执行。
4、建筑垃圾处理费的收费方式
建筑废弃物处理费收费标准为政府指导价。根据2013年12月10日北京市发展和改革委员会和北京市市政市容管理委员会联合发布的《关于调整本市非居民垃圾处理收费有关事项的通知 》确定（京发改[2013]2662号），“建筑垃圾处理费调整为30元/吨。
建筑垃圾处理费可采取以下两种收费方式：
采取“收支两条线”方式，区政府负责收取建筑垃圾处理费，并将收缴的建筑垃圾处理费用于支付处置企业的处置补贴费。该种方式能够保证社会资本方的投资利益，但是存在收费政策上的障碍和实际收费的困难，将加大政府的责任。
采取“处置企业直接收取”方式，由处置企业向产生单位直接收取处置费，签署处置协议，处置费按照市场情况协商。
关于建筑废弃物处置费的收费主体存在两种意见。一种意见是收支两条线，由政府相关职能部门收取处置费上缴财政，再由财政向项目公司拨付建筑废弃物处置费；另一种意见是采取市场化原则，直接由项目公司向产生单位收取处置费。经过讨论，鉴于目前的行政管理趋势是逐渐缩小政府收费权、减少收费项、放开各项收费价格，并推进市场化。如果采取收支两条线，由政府收取处置费，则需新设政府定价收费项，在目前的政策要求下是不可行的。因此，已经开展的石景山、大兴、海淀、丰台、朝阳等五区内的企业均采取“处置企业直接收取”方式，收费风险由项目公司承担。
5、价格定价机制和调整机制
建筑废弃物资源化利用项目的投资回报方式为使用者付费，营业收入来源包括：市场销售的资源化利用产品销售收入和建筑垃圾产生单位支付的建筑废弃物处理费。
资源化利用产品销售价格为市场自主定价；建筑废弃物处理费收费标准为政府指导价。资源化利用产品价格、建筑废弃物处置费标准按北京市规定和市场价格进行调整。
6、建筑废弃物供应量不足的风险承担
由于建筑废弃物的产生量具有不稳定性，且受政策因素影响大，对于未来的建筑废弃物产生量无法进行科学预测。目前，从北京市各区的实践来看，政府从政策上给予建筑废弃物供应的支持，但不对具体数量进行保证并承担赔偿责任。承诺的政策包括：
（1）出台相关政策，要求政府投资的建设拆除类项目产生的建筑废弃物进入朝阳区建筑废弃物处理厂进行处理，并尽力促使其他建筑废弃物进入朝阳区建筑废弃物处理厂进行处理，引导和鼓励建筑废弃物的资源化利用。
（2）建议市相关部门出台建筑废弃物再生产品的指导性政策。将建筑废弃物再生产品纳入新型建材推广目录和区政府采购目录，促进再生产品应用推广。政府投资工程要明确再生产品的应用比例，落实主管部门监督机制。
（3）加强建设工程领域建筑废弃物再生产品的使用管理。
7、社会资本的选择要点
对于建筑废弃物资源化利用项目，由于项目公司承担了商业运营的全部风险，如建筑废弃物处置费收费风险、建筑废弃物数量不足风险、资源化利用产品销售风险等，因此对于社会资本的运营管理能力要求较高。为了考察社会资本的运营管理能力，在项目招标时应要求社会资本提供相应的技术方案，包括：对技术方案的合理化建议、建设管理方案、建筑废弃物收运体系建议、资源化利用产品销售方案、建筑废弃物处理费收费方案、特许经营运营维护方案和移交方案等。其中：建筑废弃物收运体系建议应包括建议收运方案，以及政府方如何从建筑废弃物产生源头进行管控的相关建议；建筑废弃物处理费收费方案应包括定价机制、收费标准、收费办法、风险承担等内容；资源化利用产品销售方案应包括资源化利用产品的销售渠道、销售策略、销售定价机制等。
五、小结
建筑废弃物资源化利用蕴含了两种主要的生产类型，生产线的前端是废弃物处理，属于公共服务；后端是资源化利用产品生产，属于产业。作为公共服务和产业的结合体，PPP实施方案的设计至关重要，涉及土地使用、规划选址、风险分担等重要内容。
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