作者：国信招标集团江苏分公司 宋茜茜
一、项目背景
海门大学科技园所在地海门经济技术开发区位于长三角北翼，是苏中、苏北融入苏南、接轨上海的第一桥头堡。近年来，随着苏通大桥、崇启大桥和东灶港5万吨级通用码头的建设落成，江苏沿海大开发和长三角一体化等国家战略的深入实施，海门市得天独厚的“靠江、靠海、靠上海”的区位优势日益显现。
近年来，海门市政府积极贯彻“高端化、高质化、高新化”的发展战略，将驱动“10 条主导产业链”产业优化升级与优势产业发展壮大相结合、同特色新兴战略产业基地建设相同步，在做强家纺服装、建材建筑、临港产业、生物医药等优势产业的基础上，又打造了一批智能装备、特种新材料、信息软件、汽车零配件、海工装备等的新兴产业集群，使得产业链条更加完善，产业创新升级动能更加强劲。在2015年全国县域经济与县域基本竞争力百强县排名中，海门市居22 位，人均总产值达1.3万美元，在国内县域经济中处于遥遥领先地位。
海门创新优势明显，创新绩效显著。目前，全市高新技术企业72 家，高新技术产业产值占规模以上工业产值比重达46%，万人发明专利拥有量达11 项，每万名劳动人员中拥有高技能人才579 人。海门市建有6 家企业院士工作点站，25个省级工程技术研究中心，10 家市级高技能人才培养基地。全市共有30 家企业参与制订国际标准、国家标准和行业标准69 项，有500 多家企业与国内外300多家高等院校结成产学研联合体。海门市科技创新载体也全面增强，建设了一批省级新兴产业基地（特色科技园）、科技企业孵化器等创新创业载体，建立了北美海外人才工作站等一批人才创新载体，获批了“国家可持续发展实验区”、“全国产学研示范市”、“国家知识产权示范城市”等重要国家级科技创新建设项目。
自2011 年起，海门先后出台了《关于进一步促进创业带动就业和建设省级创业型城市的意见》、《关于实施创新驱动战略推进科技创新工程，加快建设创新型城市的意见》、《海门市产业人才发展523 专项行动计划》、《关于实施“东洲英才”计划的意见》等一系列创新创业扶持政策，这些政策在门槛准入、税务优惠、资金扶持、创新产业重点、人才引进鼓励等方面形成了与系统衔接配套、较为成熟的政策支持体系，为创新创业提供了有力的政策保障。
二、项目概况
项目名称：海门经济技术开发区海门大学科技园PPP项目（下称“本项目”）
项目性质：新建项目
建设地点：南通海门市，位于海门经济技术开发区謇公湖科教城核心区域，北至香港路，南依东洲河、西邻漓江路，通江路两侧。
建设规模及内容：以“校地合作、多校共建、人才汇聚、自由天地、创新之园”的总体定位，利用两年半时间完成海门大学科技园的基础建设和公共服务配套设施建设，依托全国大学科技园联盟单位，集聚一批国内外著名大学在科技园内设立研发机构，根据大学科技园的建设特点，依据组团分区原则，将规划区域共分为居住功能区，研发孵化功能区和公共服务区三个功能区，占地面积约300亩，总建筑面积约24万m2，容积率约为1.2~1.5。
（1）围绕謇公湖风景区布局专家公寓、酒店式公寓，形成居住功能区；
（2）围绕东洲河风景区布局培训、商务、金融、创投机构、创客空间、科技服务等运营机构基地，形成公共服务功能区；
（3）在园区中部，布局用于研究、检测等科研服务的研发孵化功能区。
（4）本项目以通江路为界，分两期实施。其中一期总用地面积为91977㎡，建筑面积134412㎡，主要包括专家公寓、酒店式公寓、科技服务、行政服务、总部办公、研发用房、产业孵化、办公配套、商业配套等。二期总用地面积为100000㎡，建筑面积127908㎡，主要包括专家公寓、科技服务、行政服务、总部办公、研发用房、产业孵化、办公配套、商业配套等。
投资规模：总投资约120000万元。
所处阶段：项目准备阶段。
建设期限：计划2016年至2018年，总工期为2.5年。
资金来源：来自政府资本和社会资本。
股权结构：本项目具有很强的社会公益和公共产品与服务属性，总体投资规模较大，运营期间较长，故需要成立项目公司，建议由政府方和社会资本方共同组建。出资比例由双方根据实际情况协调，但需满足以下原则，“政府出资比例≤49%、社会资本方≥51%”。本项目政府占股20%，不参与分红，社会资本方占股80%。
投资运营模式：本项目采用政府与社会资本合作模式的建设—经营—移交BOT（build -operate-transfer）的运作模式。项目生命周期12.5年，建设期2.5年，经营期10年。
收益分析：本项目属于准经营性项目，收入来源有第三方使用者付费和政府可行性缺口补助。
三、项目交易结构
1、建设模式
本项目模式选取BOT是“Build—Operate－Transfer”的缩写，意为“建造－运营－移交”，即由社会资本方参与基础设施设计、建设、融资、运营，合作期满移交给政府部门。
优点：1）将项目设计和建造相结合，有利于降低项目建设总成本；2）组织结构相对简单透明；3）政府部门面对对象单一，便于实施过程中对项目的监控和管理。4）发挥社会资本专业的运营经验优势。
2、项目的投融资结构
项目由政府方发起，通过竞争性磋商方式选取合作的社会资本联合体。政府和中标的社会资本方共同组成项目公司，股权结构根据双方的出资比例确定，政府方股权由政府指定国有公司持有。其中政府占股20%，社会资本方占股80%。项目公司负责项目的设计、建设、融资和运营。合作期限12.5年，其中建设期2.5年，运营期10年。
3、融资安排
由政府和社会资本方共同成立的项目公司的融资方式以商业银行贷款为主，若考虑其他融资方式需符合相关政策法规要求。融资资金比例不能超过建设总投资的80%。
4、PPP项目对应机制设定
（1）调价和补贴机制
本项目设计合作期限12.5年，运营期较长。在此运营期内项目各种因素的影响将会导致收费价格与政府补贴的调整问题，为此需要对可能发生的项目状况进行预测、分析，设计合理的调价机制，以期达到各参与方的合理收益。
对通过调整价格、优化资源配置，经营收入仍不能覆盖社会资本合理收益的PPP项目，不足部分可由政府给予财政补贴。补贴标准以项目运营绩效评价结果为依据，综合考虑产品或服务价格、投资成本、运营费用、合理收益率等因素合理确定，补贴标准及计算依据在项目合同中予以明确。PPP项目财政补贴由财政部门分类纳入同级政府预算，按规定报批准后执行。
（2）实行损益分担机制。
对通过调整价格、优化资源配置，经营收入能覆盖社会资本合理收益的PPP项目，超出社会资本合理收益部分应由政府与社会资本合理分享。对因公共利益等原因不能及时调整价格的PPP项目，通过综合考虑投资成本、运营费用和预期用户流量等因素，设定能覆盖社会资本合理收益的“影子价格”，实行溢价共享、亏损共担。对执行价格低于“影子价格”造成的亏损，政府和社会资本按照合同约定合理分摊；对执行价格超出“影子价格”产生的收益，政府与社会资本应合理共享。
（3）退出机制
依托各类产权和股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化和市场化的退出渠道。合作项目实施运营过程中，一旦发生危害公共安全、影响公众利益的情况，政府行业主管部门将依法、依据合同约定提前进入接管。发生合作项目退出情况时，项目主管部门、项目实施机构将做好临时接管工作，保证项目设施持续运行和公共利益不受侵害。
5、绩效考核
项目绩效管理的目的是促使项目需求目标的实现，并使项目的相关利益者满意。在项目的建设运营过程中，运用绩效管理的有关理论和方法，采用特定的指标体系，对照确定的评价标准，按照一定的程序，通过定量定性对比分析等，对项目建设、运营期内的过程和结果，做出客观公正的综合评价，并以此作为使用者付费与政府补贴费用的考核依据。
依照科学性、可操作性、系统性、层次性、独立性原则，综合考虑确定项目绩效考核的指标体系。本项目的绩效考核分为建设期绩效考核和运营期绩效考核两部分。
建设期绩效考核从质量安全控制水平、成本控制水平、进度控制水平、项目管理、文明施工、各方满意度等方面进行考核打分。
运营期绩效考核从管理制度、保障措施、公众满意度等方面进行考核打分。
四、风险分配
PPP项目的风险分配机制按照风险最优分配、风险与收益对等和风险有上限原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，本着每一风险由最能控制该风险的一方承担，在政府和社会资本间合理分配项目风险。原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由项目公司承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和项目公司合理共担。
五、项目边界条件
1、合作期限
本项目采用PPP模式项目合作期限为12.5年，其中建设期2.5年，运营期10年。
2、建设工期
本项目工期2.5年。
3、项目公司组建
政府方股权由政府指定国有公司持有。其中政府占股20%，社会资本方占股80%。
4、项目监管
由海门市政府和项目涉及的其他政府部门对项目公司进行行政监管；由海门市财政局物价部门对项目收费进行监管；海门市环保局对环境质量进行监管。海门市建设局对建设质量进行监管，本项目实施机构海门经济开发区管委会进行项目全过程监管。政府在履行监管职能时，可以引入第三方咨询机构代表海门市政府对项目公司的履约情况进行监督或中期评估。
项目实施中，项目公司在运营期间需要公开披露的信息主要包括项目产出标准、运营绩效等。
金融机构将对项目公司的项目资金使用及还款进度进行监督。民众、相关企业对项目公司提供的服务进行监督，并有权对其服务向海门市政府进行投诉或提出意见。
5、政策性补助补贴
项目公司应积极配合实施机构争取国家、省级的补助和补贴。对应补助补贴专款专用，真正落实到项目上。
六、项目特点及亮点
本项目为准经营性项目在项目推进过程中充分发挥了政府和社会资本合作的优势。PPP的合作模式不仅仅为项目建设解决了大量的建设资金，更是发挥了社会资本的创新和经验，发挥了PPP模式“运营”的重点。
在项目公司成立后，项目公司资金的注入采用方式为外资注入，通过本项目PPP模式的采用，完成了当地引进外资的任务。同时项目公司大股东社会资本方在项目开始建设前就发挥了其招商的强大能力，开始征集企业商户入驻园区，将运营工作做在前面，在设计建设阶段有针对性地为入驻企业量身定制，节约了建设资金。项目公司专门成立了招商运营部和物业管理部，配合工程部建设期的建设工作，顺利过渡到运营期的运营管理工作。
在融资方面，项目公司在社会资本方良好的信贷背景下，顺利完成项目融资，并通过PPP模式争取到了低利率的银行贷款，为项目建设节约了财务成本。
本项目采用PPP模式真正做到了从投资商节约投资资金，建设上发挥社会资本专业的建设施工能力，运营上发挥社会资本积极专业的运营管理经验。
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