PPP新政对广义财政的影响

最近，财政部与国资委分别发布92号文与192号文规范PPP，很多投资者担忧PPP的项目入库，落地都将受到较大的影响，相应的，总投资额也将出现较大的回落，我们认为，之所以投资者关心PPP，实质上还是关心其对于经济的拉动能力，进而对经济运行方向做出判断。如果是这样，抛开广义财政来看PPP是没有意义的，举一个最简单的例子，87号文之后，很多原来通过政府购买完成的项目绕道棚改和PPP完成，这就提高了PPP的潜在供给，而且项目质量也有可能提升，在这种情况下，即使入库项目和落地率有所提升（仅仅是假设），也不能说基建投资或者地产投资会上行，因为从整体上讲，这是一个广义财政收缩的结果。

所以我们认为应该从广义财政的角度理解PPP的监管要求，进而推测其对经济运行的潜在影响，本文余下内容大概分以下几个部分，第二部分，梳理对PPP的监管政策（92号文与192号文）与19大前后监管政策的逻辑一致性。第三部分，92号文与192号文有什么新内容，对地方政府的融资模式有什么潜在的影响。第四部分，在当前背景下，广义财政是否会出现较快的收缩，这是影响明年经济运行最为核心的一个因素。

针对日趋紧张的监管政策，地方政府的应对之策可能在以下几个方面：第一，这些因为87号文限制政府购买而转而寻求PPP作为资本开支来源的地区，尤其是东部地区，在资本金注入上的空间更大，一方面这些区域的财政收入更有保障，另一方面，其所能控制的资产和资源做为“对价”的能力更强（如专利权，土地使用权之类）。政府可以用这些国有资产或者是政府性基金中的收入作为资本金参与PPP项目，这些都将使得10%红线的约束力下降。

对于政府付费和可行性缺口补贴项目，可能也有一些腾挪的余地，比如一些现金的支付义务可以通过其他方式来履行，比如一些河道清淤，治理的项目，可以用沿河商铺的开发权予以补贴。这在原则上属于两件事，但是通过PPP方式，增加互信，加强合作本身也是在公共建设领域引入社会资本的应有之义，也是很多企业参与PPP的初衷，只要程序上合法合规，这种模式也无可厚非，事实上，即使是自身有收益的项目，项目之外的资源支持也是存在的，比如南京地铁项目，在下车和出站之间就规划设计了很多的商铺。

另外，面对纯政府付费的项目可能监管趋严的问题，地方政府可能会考虑尽量增加一些收入来源，比如在市区建立绿地或者公园这种依靠政府付费的项目时，设置一些饭馆，报刊亭，创造一些收入，减轻政府支付压力甚至将其变为收益型项目，以避免“未建立按效付费机制”管要求下的入库障碍。

另外，地方政府也可能对于资质较好，收益比较有保证项目给予更加积极的态度和更多地支持，一般PPP项目实际上都是社会资本发起，社会资本计划项目，然后走流程让“政府与社会资本合作中心”发起。名义上是政府发起的，但大多数都是社会资本发起，但审批和流程控制是在政府手里。一方案两报告（实施方案、财政承受能力评估报告、物有所值评估报告）、四项审批（规划、发改、土地、环评），缺一个项目都无法完成。另外政府资源可能体现在非经济领域，比如协调居民征地拆迁。如果政府不出面，社会资本和居民谈判，推进难度很大。在比如，一个地下综合管廊项目，建了管廊要有入廊企业才能有现金流，通讯、供水、供热、供电公司都不表态，那项目就无法推进。如果政府牵头，各个公司表示支持并指定人员参与相关工作，项目进展就大大加快了，一句话，政府在PPP项目中投入的资源不仅仅是资本金，这一点，发达地区“可以动用的资源”肯定多于欠发达地区，而投入资源的多寡则取决于其对PPP项目的重视程度。我们认为，在87号文之后，地方政府对PPP的重视程度肯定是大大提升的。

另外，我们认为监管部门可能也需要考虑如何能够切实提高PPP项目的吸引力，我们认为目前尚有不少改善的空间，比如税负问题，目前金融机构和社会资本投资PPP都搭建了结构化的设计，涉及到层层征税的问题，税收负担较传统模式高很多，这也降低了社会资本和金融机构的税收收益。