李开孟:城市轨道交通PPP模式的理念创新及国际经验借鉴

1.可行性

虽然大家觉得这是理所当然的，但我们很多项目做不到。我们看到很多PPP咨询专家，对工程咨询、项目论证的基本知识不具备，在这种情况下怎么能够策划出一个高质量的PPP项目方案呢？对于一个项目是否可行，实际上应从不同的维度进行论证，包括工程方案、财务、经济、社会、资源、环境等方面的可行性。

工程方案可行是基础。在工程方案优化分析的基础上还要保证财务可行，包括项目的可融资性、财务盈利能力、贷款清偿能力、财务可持续性等等。对于工程可行、财务可行方面的论证，目前我国基本能够认真对待，但是这远远不够。在财务可行的基础上，还要论证项目的经济可行性，就是资源优化配置、项目投入产出、对产业区域乃至宏观经济的影响，分析项目经济价值的实现路径。

轨道交通依靠项目本身的收费来回收项目投资及运营成本基本上不可能。如何判断项目是否经济可行，依据的不是项目自身的财务现金流量。一个城市发展到一定阶段以后，城市轨道交通项目投资能够创造一系列的经济价值。比如城市发展到一定阶段，大规模城市交通出行通过轨道交通来实现，就可以在一定程度上节约路面土地，城市土地的节约是有价值的。作为一种速度快、舒适度高的高质量公共交通出行方式，城市轨道交通能够节约运输成本，缩短运输时间，减少乘客等待时间，较少公共交通拥堵，增加舒适度，减少交通事故，减少污染，增加绿色、环保等方面的效益，这些效益是根据消费者支付意愿或接受补偿意愿来进行评价的。随着一个城市发展水平的提高，居民的收入提高，对环境、舒适等方面的支付意愿就会增加，于是当一个城市发展到一定阶段以后，轨道交通所带来的方方面面的价值就会大于其成本投入，包括高额的建设成本及运营成本，于是这个项目就具备了经济可行性。

但是，类似这方面的真正的、系统的、专业性的分析论证，在我国还很少看到。我们决定轨道交通项目的建设时机是否成熟，仍然处于瞎子摸象的状态，不知道一个城市到底发展到什么样的阶段才应该建设轨道交通。今天早上我还在跟罗桂连博士讨论，我国现在很多观念都存在问题，比如过分相信市场经济，出现了市场经济的原教旨主义现象，盲目强调下放审批权，中央层面不再对城市轨道交通等大型基础设施项目把关，把大量本来应该科学论证、严格把关的项目审批下放到地方，而地方往往不管资源的优化配置，这样就使项目建设的时机不对，建设方案不可行，这些项目一旦批准建设就要持续产生几十年甚至上百年的影响，决策失误所造成的危害将十分巨大。

5.目标导向　  

对于城市轨道交通PPP项目采用什么模式，我们认为既不能完全照搬英国PFI模式，也不能完全照搬法国特许经营模式。我们提出现代PPP的完整概念，具体包括三大支柱。一是把PPP作为提高财政资金使用效率的工具；二是把PPP作为促进当地经济发展的工具；三是把PPP作为实现以人为本及可持续发展目标的工具。我国目前在PPP制度设计方面，把所有的PPP项目都理解为使用政府资金提供公共服务的工具，这是一种严重的错误引导。我们提出三代PPP的理念，是中国专家的一项原创，我在联合国有关论坛和国际专家进行交流，得到国际同行的认可。

对于城市轨道交通而言，三种目标导向都可以采用。如果城市足够强大，城市公共资金足够多，可以把PPP理解为有效使用财政资金的一种手段，城市轨道交通不收费，免费提供公共服务，将轨道交通出行服务视为城市综合功能的必备条件，财政资金对其成本必须进行全覆盖，这时就可以采用第一代PPP的理念来运作城市轨道交通PPP项目。但是，目前我国很多城市不具备这种公共财政实力，所以这种目标导向虽然在理论上具有存在的可行性，但不具有现实的可行性。二是把PPP作为促进当地城市经济跨越式发展的工具，这是目前我国城市轨道交通采用PPP模式的现实选择。这时就需要深化投融资体制改革，进行价格和收费制度的改革，通过PPP模式整合各种专业力量，降低工程造价，提高运营服务的质量，让老百姓满意，促进当地经济跨越式发展。三是按照联合国欧经会所倡导的以人为本可持续发展理念，考虑资源、环境可持续性，考虑弱势群体及性别平等，推动第二代PPP向第三代PPP转换和发展。