爱杭研究|PPP大清理,对基建投资影响几何?

2017年以来PPP项目净增项目数趋于下降，入库增速放缓。根据财政部公布的数据统计，截至2017年12月末，PPP总入库项目数为14,424个，同比增加28%;总投资额为18.2万亿，同比增加35%。从净增项目数来看，2017年全年月均净增项目数约为288个，相比16年月均388个的净增数量，下降26%。从净增规模来看，2017年全年月均净增项目规模约为4,273亿元，相比16年，月均下降600亿元，降幅13%。

从项目的不同阶段来看，尚处于识别阶段的项目占比仍最高。截至2017年12月末，识别项目数占比为49%。从落地情况来看，项目落地率不断上升。从落地项目的投资净增量来看，从2016年2季度开始，PPP落地项目的季度净增量开始出现明显提高，2016年2季度净增5,500亿，2016年下半年平均落地净增规模超过5,700亿。2017年3、4季度，落地的净增量进一步提升，其中3季度落地项目净增规模为11,000亿，4季度为7,144亿。项目落地率不断上升，截至2017年12月末落地率为40%，相比去年提升了8个百分点。

从项目参与人来看，目前央企及其下属公司的参与度仍最高。2017年不同主体的中标数量和规模都有不同程度的增加，从项目数量来看，2016年和2017年民企的中标数量均居于首位，而地方国企2017年增幅最大，同比增加了96%，中标数量超过央企及其下属公司。从成交规模来看，2017年央企及其下属公司的中标规模仍最高，超过2万亿。而成交规模增幅最大的仍是地方国企、同比增加了122%，超过民企及其他类型企业。

财政部所发的92号文中规定五类情形，即对未按规定开展物有所值评价或财政承受能力论证的、不宜继续采用PPP模式实施的、不符合规范运作要求的、构成违法违规举债担保的、未按规定进行信息公开的，都应予以清退。

并且，92号文要求，各省级财政部门应于2018年3月31日前完成本地区项目管理库集中清理工作，并将清理工作完成情况报财政部金融司备案。对于逾期未完成清理工作的地区，由财政部PPP中心指导并督促其于30日内完成整改。逾期未完成整改或整改不到位的，将暂停该地区新项目入库直至整改完成。

银行方面，目前部分银行由于PPP项目库集中的清理，采取观望态度，暂时收紧针对PPP项目的贷款。主要分为两种情况：一是对还在审批过程中暂未放贷的PPP项目，暂停审批;二是对已经落地PPP暂停放款，进行风险排查。一般认为银行的暂停PPP业务，缘起于PPP项目库的短期集中清理，那么在清理后，尤其是确保已经落地的项目没有受到监管政策的影响后，仍会恢复正常的放贷行为。

目前这一系列监管的重点主要有两个：一是严控政府支出，二是禁止明股实债行为。财政部92号文中提出要审慎开展政府付费类项目，并要求：尚未进入采购阶段但所属本级政府当前及以后年度财政承受能力已超过10%上限的予以清退，未按规定转型的融资平台公司作为社会资本方的予以清退，由政府或政府指定机构回购社会资本投资本金或兜底本金损失的予以清退。这也说明了虽然PPP项目的投资在之前的政策上都有支持，但监管的底线是PPP项目不能异化成政府融资平台，不能出现政府兜底。

对新增项目来说，入库标准趋严，着重监管央企投资。长期来看有利于入库项目质量的提升，同时央企占比将下降。财政部92号文中规定了三种情形，即不适宜采用PPP模式实施的、前期准备工作不到位的、未建立按效付费机制的，都属于不得新增入库的项目。而国资委192号文主要是针对目前投资规模占比较高的央企的新增投资，对其严准入、控规模、并要求风险分担机制设计合理。因此，长期来看，入库门槛变高和审核标准变严会提高入库项目的质量，且央企投资的占比可能会下降。

17年退库数增多，集中清理步伐加快。根据财政部数据， 2017年前三季度累计退库973个，其中3季度退库635个，而16年财政部前三季度季报中披露的退库项目不足400个。退库原因主要有三点：一是项目不再采用PPP模式，有的项目缺乏对社会资本的吸引力，有的总投资额过小或期限过短，有的已采用其他模式;二是项目停止，有的项目因征地受阻、前期手续不全或不符合PPP操作流程，无法推进，已被政府叫停;三是项目整合，一些项目在前期重复入库，后期逐步整合删减。

财政部政策出台后，退库项目数量进一步增加。2017年11月财政部发布的《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》中提到，各省级财政部门应于2018年3月31日前完成本地区项目管理库集中清理工作，并将清理工作完成情况报财政部金融司备案。该政策出台后，退库的项目数据有所增加。根据明树数据的统计，2018年1月退库项目数量达到730个，而2018年2月9日至2月16日期间，退库项目数高达742个。

这些退库项目主要集中在识别阶段。以2月9日至2月16日退库的742个项目为例，其中处于识别阶段的项目有573个，占比高达77%，处于准备、采购和执行阶段的项目分别为116个、20个和33个，占比分别为16%、3%和4%。这些退库项目的发起时间与退库时间之差的均值为799天，均在两年以上，属于进展比较缓慢的项目。

从落地的新增量一直扩大也可以看出，清理退库的项目大部分未到落地阶段。从财政部公布的数据来看，2017年季均净增落地额超过6,000亿，超出2016年约1,000亿。也就是说，从净增项目来看(即扣除退库项目)，落地率始终稳步上升，落地金额稳步上涨。由此可以判断，清理的是一些处于初级阶段、不合规的项目，而非落地阶段的项目，因此这部分清理对落地规模的扩大影响较为有限。

PPP实际投资额，由前两年存量项目在当年的投资额，与当年新增项目新开工投资额共同构成。2017年3月财政部统计，当PPP项目结束识别、进入管理库之后，再到正式落地，需要11个月。并且落地项目的规模并不能代表实际投资额，而是在项目执行期间的总投资额。因此，在计算PPP项目在当年的投资额时，不仅当年新增的落地项目对其有贡献，还需要考虑存量项目的贡献规模。此外，由于PPP项目一般有3年左右的投资周期，因此需要考虑前两年的存量项目的滞后投资。从目前的情况来看，2016、17年的存量项目对2018年的投资贡献非常大，因此就算2018年的PPP监管变严、新落地变少，PPP总投资仍会达到20%以上的增长。