PPP+EPC模式在我国的研究发展与趋势

2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》为政府与社会资本合作（下简称为PPP）时至今日在全国的推广提供了政策背书。其后，国务院、财政部、发改委发布了一系列文件自上而下在基础设施、公共服务领域推广PPP模式。而与此同时，工程总承包(EPC是工程总承包的一种方式)随着建市〔2014〕92 号文的印发也在近年来再次成为建筑领域最令人瞩目的焦点之一。2017年2月21日，国务院办公厅出台《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号）。国家层面加强了对于工程总承包推广的重视，又使得工程总承包的各类规范性文件在这两年出现了密集制定颁布的态势。2017年12月26日，住建部公布建筑界期待已久的《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（征求意见稿）。

PPP与工程总承包不仅仅是在政策层面同时得到推广，实践中也有案例。比如，甘肃省兰州市中通道高速工程、浙江省杭州市大江东产业集聚区工程。2017年12月，首条民资控股高铁PPP项目杭绍台高铁项目也被爆出将原来的建设方式更改为EPC。财政部第四批PPP示范项目中也包括据称是第四批次示范项目中唯一的PPP+EPC项目，即安徽省宣城市阳德路道路工程项目。[1]由于BOT是PPP众多模式中的一种，因此BOT+EPC项目也应是属于PPP+EPC的范围的。BOT+EPC案例，比较知名是重庆市沿江高速公路主城至涪陵段项目、涪陵-丰都-石柱高速公路BOT项目以及成渝高速公路复线BOT项目。

对PPP+EPC的研究无非是在法规政策层面与项目实践之间目光的逡巡和对于相关问题的思考求解。欲较为清晰的厘清PPP+EPC在中国的研究发展与趋势，必须试图明确PPP+EPC为何物。

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PPP+EPC，为什么加？

首先，PPP模式中，如果是新建项目，则是必然会有基础设施、固定资产的投资建设。这也就意味着在PPP模式中，无论承包商（施工企业）是单独作为社会资本投标还是与其他社会资本联合投标，作为工程的建设组织者和实施者，其在整个PPP合同群中是非常重要的角色。2017年11月，财办金92号文、国资委、资管新政征求意见稿这三个重磅文件的印发对于PPP模式的发展产生的影响是重大的。PPP模式未来的趋势是越来越规范，社会资本对于资本金的出资不能再进行名股实债的操作。财政部希望看到的是社会资本真金白银的投资，与政府方共担风险、重视运营，对项目真正进行全生命周期的管理。这无疑对承包商介入PPP项目提出了更高的要求。

而我国早在80年代起，国家就陆续有政策提倡EPC的推进。1984年9月18日，国务院发布《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》（现已失效），即已提出由工程承包公司“对项目建设的可行性研究、勘察设计、设备选购、材料订货、工程施工、生产准备直到竣工投产实行全过程的总承包。” 1987年4月20日，原国家计委、财政部、中国人民建设银行、国家物资局印发《关于设计单位进行工程建设总承包试点有关问题的通知》；2003年2月13日原建设部印发《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》；2016年5月20日住房和城乡建设部印发《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》等。2017年02月24日国务院办公厅印发《关于促进建筑业持续健康发展的意见》，明确要求完善工程建设组织模式，加快推行工程总承包。2017年4月住建部发布《建筑业发展“十三五”规划》，其中，在“发展目标”的“产业结构调整目标”部分，提出要求“促进大型企业做优做强，形成一批以开发建设一体化、全过程工程咨询服务、工程总承包为业务主体、技术管理领先的龙头企业。”

在2017年11月22日召开的第十五届中国建筑企业高峰论坛上，多位业内资深人士都表达了对施工企业实践PPP+EPC模式的看法。比如，中国核工业华兴建设有限公司副总经理吴建金表示，PPP模式与工程总承包有着天然的契合度。在当前PPP+EPC快速发展的情势下，企业应当积极通过兼并、收购等形式打造工程总承包整合能力，并且与设计企业、工程咨询企业合作。中建三局北京公司总工程师赵虎军指出中建三局在2012年就已经提出向“投资+建造”转型，做投资、建造、运营三商一体的工程总承包商。该论坛形成的共识是PPP+EPC模式将成为未来大型建筑企业抢占市场高地的利器。

的确，施工企业从传统的施工总承包商向工程总承包商的转型是今后建筑业的趋势和方向，也是国际上发达国家的经验。我国央企在涉外工程中往往就是以工程总承包的方式承揽项目的，而在一带一路国策下走出去的项目中有些就是从EPC后又加OM（运营管理）模式，有些是F（融资）+EPC模式，渐渐的PPP+EPC模式的项目也越来越多。然而，工程总承包对施工企业无论从组织架构、资本运作还是项目管理方面都提出了挑战。绝大多数施工企业习惯和擅长的依然是传统施工模式，即业主管理模式。其缺点在于实施周期较长，必须要按照设计-招标-建造的顺序依次进行，只有一个阶段结束后才能开始下一个阶段；业主需投入大量精力和资源，管理成本高昂；承包人不参与设计工作，设计的可施工性较差；变更较多，容易引起巨额索赔；设计方与承包人之间较易发生争执，往往会损害业主利益。而EPC模式，源于设计与施工一体化、风险向工程承包商转移，可以克服传统模式的缺点。但是如果施工企业不具备相应工程总承包建设经验和管理能力的话，贸然承揽无疑等于自陷于巨大风险。这也可以解释为什么财政部第四批PPP示范项目中仅有一个PPP+EPC项目。

不仅施工企业在具备相应资质和能力的前提下有动力开展PPP+EPC,政府方同样有实施PPP+EPC的动机。首先，从采购程序上来说，两招并一招就节省了交易成本。EPC模式很好的实现了风险转移，对政府方来说，采用EPC模式使得施工企业可以更深度的参与项目设计，减少后期变更和争执，更有利于项目的顺利开展。只是对于政府方来说，如果对某个项目采用PPP+EPC模式，需要在资格预审文件中就设置相应要求，且合同价格的确定过程可能也会需要更多沟通谈判。关于此点，张云亭在其著作《BOT+EPC：组织逻辑与框架》针对重庆市沿江高速公路主城至涪陵段项目做了较为详细的举例论述。读者可以去参考。

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PPP+EPC，怎么加？

上文，笔者已经说明，本文论述的PPP+EPC仅是指在采购过程中两招并一招的PPP+EPC。如果承包商是投资人，却在中标后由于自身条件所限对建设部分还要二次招标，那么就等于是为他人做嫁衣裳了，这并不符合承包商参与PPP的意图。在我国当前的政策语境下，所探讨的PPP+EPC主要指两招并一招的情形。

《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（征求意见稿）第十一条规定了工程总承包单位的资质要求。该条款的规定如下：“工程总承包单位应当具有与工程规模相适应的工程设计资质（仅具有建筑工程设计事务所资质除外）或者施工总承包资质，相应的财务、风险承担能力，同时具有相应的组织机构、项目管理体系、项目管理专业人员，以及与发包工程相类似的工程业绩。”

2016年住建部《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》也有类似规定，即“工程总承包企业应当具有与工程规模相适应的工程设计资质或者施工资质，相应的财务、风险承担能力，同时具有相应的组织机构、项目管理体系、项目管理专业人员和工程业绩”我国的《建筑法》和《招标投标法》及其实施条例都对投标单位的资质有所规定。

对于承包商如何开展PPP+EPC,赵周杰所写的《“PPP+EPC”模式的实现路径及相关思考》做了较为详细的论述。但是该文由于发表在《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（征求意见稿）印发之前，所以其文章里对法规依据的引用需要更新。根据《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（征求意见稿），工程总承包单位必须具有相应的工程设计资质（设计单位为总承包单位时）或者施工总承包资质（施工单位为总承包单位时），仅具有建筑工程设计事务所资质的设计单位不能参与投标。除此之外，对于每一个具体的PPP项目，政府方会依据项目的特点在资格预审文件中做相应的技术能力、财务能力的要求。

具体说来，PPP+EPC，作为投资人的工程总承包单位可能是仅具有设计资质或施工总承包资质，二者至少必居其一；或者其兼具了设计与施工总承包两个资质。如果工程总承包单位仅具有设计资质或施工总承包资质，其中标后，则需要将其不能胜任的部分分包出去。《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（征求意见稿）第二十一条规定：“工程总承包单位同时具有相应的设计和施工资质的，可以将工程的设计或者施工业务分包给具备相应资质的单位，但不得将工程总承包项目中设计和施工全部业务一并或者分别分包给其他单位。工程总承包单位自行实施施工的，不得将工程主体结构的施工分包给其他单位；自行实施设计的，不得将工程主体部分的设计分包给其他单位。工程总承包单位仅具有相应设计资质的，应当将工程总承包项目中的全部施工业务分包给具有相应施工资质的单位，不得将主体部分的设计分包给其他单位。工程总承包单位仅具有相应施工资质的，应当将工程总承包项目中的全部设计业务分包给具有相应设计资质的单位，不得将工程主体结构的施工分包给其他单位。”该条规定可以说为中标后的工程总承包企业如何开展PPP+EPC提供了操作路径。

笔者在此处结合宣城市阳德路道路工程PPP+EPC项目，举例说明PPP+EPC项目的采购文件对社会资本的要求是如何设置的。根据财政部政府和社会资本合作中心项目库公开资料[3]，该项目的采购文件对投标人的资格要求包括：

1.中国境内外注册的具有独立法人资格的企业，其注册资本金均在5亿元人民币以上（含5亿元），净资产在10亿元人民币以上（含10亿元）；

2.具备市政公用或公路行业设计甲级及以上资质；

3.具备市政公用或公路工程施工总承包一级及以上资质，具备有效的安全生产许可证；

4.有良好的银行资信和商业信誉；自由资金银行证明书，投标人自有资金不少于本项目投资的20%；

5.企业近五年内必须完工至少一座桥梁施工总承包工程，其中桥梁主跨单跨跨径不低于70米；

6.投资人拟派项目经理具有市政公用或公路工程专业一级注册建造师资质，并担任过一个及以上类似规模的桥梁工程施工管理经历，且在企业持续工作一年以上；

……

可以看出，该采购文件对投标人的财务、设计、施工、类似经验、人员都有严格的要求。并且，其要求投标人要兼具设计和施工总承包两个资质。