聂登俊：中国财政科学研究院硕士研究生，主要研究方向，宏观经济、PPP；
丁崇泰：中国财政科学研究院硕士研究生，主要研究方向，建筑、工程管理、PPP。
摘要：随着大数据的飞速发展，其应用领域也得到拓展，PPP模式作为公共事业领域供给机制的创新，也是大数据的一个重要领域。本文梳理了大数据的基本概况，阐述了大数据在PPP模式中的应用及意义，归纳总结了当前在PPP模式中运用大数据面临的问题，并给出进一步促进大数据在PPP模式中应用的政策建议。
关键字：大数据； PPP模式应用； 政策建议
2015年12月18日，财政部印发《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台运行的通知》，要求建立PPP综合信息平台，该平台除共享PPP项目库信息外，要实现对机构库信息的全系统可识别、可跟踪，为将来利用大数据评价服务质量、建立信用体系夯实基础。经过几年发展，该平台汇集了庞大的PPP数据，这些数据的相关价值尚未得到充分挖掘和运用。而大数据作为使用所有数据进行专业化分析处理的新处理模式，能够较为准确、高速地分析处理大量、多样的信息数据，其能为主体决策提供科学、合理的参考依据。因此，开展对大数据在PPP模式中的应用研究，充分挖掘PPP数据的价值，对提高PPP模式发展的科学性和规范性具有较强的指导意义。
一、大数据的基本概述
（一）文献综述
（二）大数据的定义
通过文献的梳理，笔者发现当前对大数据尚无统一的定义：
研究机构Gartner将大数据定义为需要新处理模式才能具有更强的决策力、洞察发现力和流程优化能力来适应海量、高增长率和多样化的信息资产。
麦肯锡全球研究所认为大数据是一种规模大到在获取、存储、管理、分析方面大大超出了传统数据库软件工具能力范围的数据集合，具有海量的数据规模、快速的数据流转、多样的数据类型和价值密度低四大特征。
国际数据公司(International Data，Corporation，IDC)给出的定义是：大数据是为更经济地从高频率的、大容量的、不同结构和类型的数据中获取价值而设计的新一代架构和技术。
联合国“全球脉动”资深发展经济学家艾玛纽尔·勒图提出：大数据是一个用来描述海量结构化和非结构化数据的流行短语，这些数据的容量非常巨大以至于很难用传统的数据库和软件技术处理。
尽管各研究机构和学者给出的定义各有差异，但总体看，大数据具有以下几点特征：一是数据容量大，但到底多大的数据算是大数据目前尚无统一的标准，根据“拇指法则”，数据分析工作至少有70%-80%的时间花在搜集和准备数据上；二是数据类型多样化，其主要包括结构化、半结构化和非结构化数据，非结构化数据越来越成为数据的主要部分，且该类数据较为复杂、处理难度大；三是流转速度快，大数据的应用有较强的时效性，需要高速流转；四是低价值密度，大数据本身拥有海量的信息，但是真正可用的数据可能只有很小一部分；五是处理难大，大数据以上几个特征决定了大数据分析处理难度大。
二、大数据在PPP模式中的应用及意义
（一）大数据在PPP模式中的应用
PPP是近几年来我国在公共事业领域供给机制体制的重大创新，大数据在公共事业领域已有实践，因此，PPP也是大数据的一个应用领域。大数据可以通过量化、准确的数据进行科学决策、监测PPP项目的运行状态，提升内部管理效率和外部服务水平。具体看，大数据可以服务于PPP项目的全生命周期。
1.项目识别阶段。PPP项目的识别阶段主要是论证项目建设的必要性和可行性。必要性主要是分析项目建设能否带来良好的社会效益和经济效益，社会效益是项目实施后为社会所作的贡献，定性因素较多，但也可以抓住诸如民意等核心评价点，采集相关数据，且以大数据的分析方法确定项目的社会效益；经济效益则可以通过大数据分析项目的投入产出比、预期收入、经济推动效益等来确定。可行性主要是分析项目是否具有物有所值和政府财政支出是否在承受能力范围内。PPP项目中“两评”中需要比较PSC(Public Sector Comparator，PSC)值和PPP值、估算项目支出责任和财政支付能力，而这些值的估算可以运用大数据的计算模型进行预测，从而提高这些值的准确性和可靠度。
2.项目准备阶段。根据财政部规定，PPP项目准备阶段主要包括管理架构组建、实施方案编制和审核。对实施方案的编制而言，主要包括风险分配框架、运作方式选择、交易结构设计、合同体系、投入产出测算、监管架构、采购方式选择和项目进度安排等，使用大数据分析和量化方案中关键点能有效提高方案编制的科学性与合理性。如风险分配框架的编制，可以使用大数据的分析处理方式来识别和量化项目中面临的风险，这大幅提升了对风险的认知和管理能力，在此基础上形成的风险分配框架会更加科学合理。
4.项目执行阶段。该阶段是大数据在PPP模式中发挥作用的重点阶段，特别是项目运营管理、绩效考核和中期评估等都需要分析数据来确定。在项目运营管理中可以依托大数据对市场预测和偏好分析，提供适量和符合市场需求的公共产品和服务；在项目的绩效考核中，利用大数据的优势将可量化的绩效目标量化，便于绩效考核主体对项目的考核也便于PPP项目公司对项目精准把握；中期评估需要分析所形成的数据，判断项目的社会效益和经济效益等的实现程度和进度。
5.项目的移交阶段。该阶段对项目的性能测试和绩效评价都离不开大数据的支持，特别是项目的性能测试，这主要是考察项目移交后的可用性、项目持续发展运营发展的能力以及项目产出能否满足公共服务需求。这其中会产生大量结构化、半结构化和非结构化的数据，特别是非结构化数据，以大数据的技术和分析方法来度量，会使得项目的性能测试更加符合实际情况。
大数据在PPP模式中的应用无处不在，用好大数据能够有效推动PPP项目在正确的轨道上发展，总体看，其对PPP项目发展具有以下几点重要意义。
（二）大数据在PPP模式中应用的重要意义
1.增强PPP模式中风险识别与管控能力。经过多年的探索和实践，PPP形成了庞大的数据资源，这使得在PPP项目中充分挖掘数据价值、合理利用数据成为可能。就风险识别而言，通过横向和纵向的数据比对和分析，横向和纵向的数据比对如坐标轴一样，能准确地定位PPP项目中的风险。此外，还可以通过大数据以及相关的处理技术，将可量化的风险进行量化。这些使得项目的实施者对风险有精准了解，在此基础上制定相应的风险管理政策，可以有效提高项目公司对风险管控能力。
2.推动PPP模式规范发展的重要抓手。财政部出台了《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》，通过严格入库条件和动态清退标准，回答了规范化PPP项目的内涵，尤其强调了“两评”和绩效考核。就PPP项目中“两评”而言，大数据技术可以准确地估算“两评”中需要估算的值，增加了“两评”的准确性，有效规避“两评”流于形式，从而规范地开展PPP项目。就绩效考核而言，可以通过大数据技术设置合理的绩效目标和将这些目标量化，便于绩效考核的进行。以此，提高PPP项目的规范性。
3.提高PPP项目公司稳定运营的能力。一是在PPP项目在执行中，通过大数据做到对项目进行精细化管理，实现成本费用的精准控制，真正做到节约项目运营成本。二是依托大数据，对市场进行精准判断，特别是在使用者付费和可行性缺口补助等项目中，通过对市场的精准把握，制定适当的经营策略，实现项目本身的财务平衡。三是利用大数据分析受益群众的偏好和需求，根据分析结果，实现差异化、定制化公共产品和服务供给模式，提高项目的经济效益，保障项目的稳定运营。四是充分利用大数据对项目建设、运营、维护等各环节的准确管理，实现过程创新，提高项目连续性和可持续性。
三、实践探索
本文以江苏某市智慧城市PPP项目为例，分析大数据是如何在PPP项目中得到运用。
（一）项目背景及基本情况
自2012年国家住建部发布《关于开展国家智慧城市试点工作的通知》以来，各部委不断发文推行智慧城市建设，为跟随国家各部委的系列政策引导及红利，本项目从顶层设计入手，结合当地经济转型和结构升级的大特点，制定了本地区智慧城市的目标。作为当地信息建设十三五规划的重要内容，于2015年启动了以大数据作为核心技术的智慧城市PPP项目建设。
从建设内容上看，该智慧城市项目以惠民便民为最根本的原则，使用大数据技术进行城市跨界融合，依托云计算平台提高居民幸福感、就业机会、智慧医疗等。建设主要内容有四大任务和十八个重点项目：在大数据共享交换平台的基础上，融合政务、交通、社区、环保、医疗、警务、教育、文化、能源等方面城市数据信息，形成一个安全信息体系，不仅可以进行不同行业的信息传递和政务处理平台，同时还是人才、资金、技术流通的平台，真正引入社会各方积极建设智慧城市建设。
（二）大数据技术的关键运用
一是大数据是智慧城市建设的核心要素，智慧城市建设带来的数据爆炸式增长，如北京市视频监控为例，北京有50万监控头，每天的数据就有3PB之多，如何对传回数据进行储存甚至实时处理是一个亟待解决的问题，大数据技术是智慧城市建设的必然选择。具体从交通管理方面看，大数据中心通过监控摄像头传回数据对道路交通信息进行实时挖掘，为车主规划出最优路线，以及提前预测出交通可能出现的高峰拥堵情况，效缓解交通拥堵并快速响应突发状况，为城市交通的良性运转提供科学的决策依据。该智慧城市项目依托大数据、云计算、物联网等新一代信息技术,将智慧医疗、智慧交通、智慧教育、智慧文化等智慧城市建设各个方面融合在一起。重点建设大数据平台、市民服务中心平台、产业经济交易平台三大核心项目，全面提升政府服务水平、市民幸福感、实体经济发展水平，促使政府由“经验管理”向“科学管理”转变。
二是大数据解决了“信息孤岛”这一桎梏，首先从本智慧城市PPP项目建设阶段看，政府方、社会资本方、施工建设方，三方数据标准不一，没有真正将各方数据有效整合在一起。而大数据平台作为全生命周期的技术，将各自为政的数据整合在一个平台上来，连成一个有机的整体，助力PPP项目的智慧建设。其次从智慧城市的后期运营来看，通过政府引导，打破各行业的信息孤岛，实现数据信息的共享，重点在提供智慧应用服务。如电、水、煤气缴费系统不一，并且不能使用微信支付宝之类的移动互联网缴费，可以基于此开发出整合城市民生服务的软件，实现“信息多跑路，群众少跑腿”。
三是大数据实现智慧城市PPP项目可持续运转，以“大数据与云计算”为基础支撑,以大数据信息处理中心为平台,将智慧城市的物与物、物与人、人与人的互联互通服务器端口统一接入“智慧城市”平台服务器，从全生命周期的视角看待智慧城市PPP项目的运营，提高政府的管理效率、社会资本的投资回报率和市民的居住幸福感。同时减少了重复建设的资源浪费和提高PPP项目利用效率，实现建设期和运营期的绿色节能化，促进智慧城市PPP项目的各项事业的全面可持续发展。
四、大数据应用到PPP模式中面临的问题
大数据应用到PPP项目中尚在初步探索阶段，具有良好的前景和广泛的应用空间，但也面临着诸如数据采集、数据分析和分析结果反馈与使用等环节亟需解决的问题。
（一）PPP项目数据存在失真、不全面等问题
真实、持续、全面的PPP项目数据的是大数据在PPP模式中有效应用的重要前提和基础，但当前PPP项目数据存在失真、不全面等问题。如在物有所值定量评价中，需要对项目的支出和收益做出合理的预估，但实际上大部分报告是由中介机构完成，而支出和收入部分则是由咨询人员“拍脑袋”决定，由此物有所值评价的财务测算部分，使得物有所值评价报告的准确性大打折扣。同时这些数据再次用到财政承受能力论证中，也会影响该论证的准确性，这也是当前存在“伪PPP”的根源之一。这些数据录入到PPP综合信息平台中，就成了伪数据，对之后的分析运用也失去了意义。此外，当前关于数据的采集尚无统一的标准，所获得的数据要经过清洗、加工等才能使用，这增加了数据分析的难度和成本。
（二）PPP项目数据分析技术有待丰富和完善
理论上，大数据分析主要包括以下几个方面：一是可视化分析（Analytic Visualizations），这是数据分析的基本要求，其主要是让数据说话；数据挖掘算法（Data Mining Algorithms），这是通过集群、分割、孤立点分析等算法深入挖掘数据价值；预测性分析能力（Predictive Analytic Capabilities），这是在可视化分析和数据挖掘结果的基础上进一步做出一些预测性的判断；语义引擎（Semantic Engines），这主要是解决非结构化数据的多样性带来的困难，其要智能地从“文档”中提取数据；数据质量和数据管理（Data Quality and Master Data Management），这是通过标准化的流程和工具对数据进行处理，保证一个高质量的分析结果。以上几个方面包含了数据的描述、诊断和预测，通过这一系列过程可以了解PPP项目中任何情况的来龙去脉，以利于更好把握PPP的发展方向。但目前来说，以上分析技术尚不成熟，部分技术仍停留在实验室阶段。对PPP项目来说，尚无专门的大数据分析技术，因此，导致PPP项目库中的数据信息挖掘度还不够，数据价值没有得到充分使用。
（三）大数据分析结果作用仍需进一步发挥
截至2017年9月末，在全国PPP综合信息平台项目库中，全国入库项目共计14220个，累计投资额17.8万亿元，覆盖31个省（自治区、直辖市）及新疆兵团和19个行业领域。其中，管理库中6778个项目，投资额10.1万亿元，在这些项目中，已落地项目2388个，开工项目914个。项目库中的数据已相对较为庞大，可以使用大数据对其进行分析，然后将分析结果用于PPP项目中，以此促进PPP模式的发展。但当前仅仅是对这些数据进行简单的描述分析，尽管如此，这些分析结果也没有很好地反馈在PPP项目中。此外，目前为止，没有专门的PPP项目数据服务机构或企业，PPP数据的价值整合度较低，这也是影响PPP数据分析结果得到有效使用的因素之一。
五、推动大数据在PPP模式中应用的政策建议
（一）完善顶层设计
从PPP模式本身来看，PPP的顶层设计仍待完善，特别是上位法的缺失，存在九龙治水的局面，使得PPP项目在实际操作中无所适从，由此产生的数据标准不一、形式多样，甚至存在数据的缺失、失真等。此外，大数据的在我国仍在探索发展期，其需要的数据标准、格式等尚无规定。因此，需要完善PPP的顶层设计，全国一张蓝图绘到底，也要加强PPP模式中大数据运用的顶层设计，保障所采集到的数据真实、持续、全面，使之既符合PPP模式和大数据自身的发展规律，也能使大数据服务好PPP模式的发展。此外，还需要从制度上解决数据的可获得性，增强大数据的应用价值。
（二）加强大数据技术的创新
大数据运用于PPP模式中的一个重要步骤就是数据分析，数据分析结果的好还直接影响其价值，但实际上现行的分析技术还不够完善，甚至很多分析技术仍存在于理论层面，尚未进行实际运用，不能满足实际所需。因此，加强数据分析技术的研究和创新，是推动大数据服务好PPP模式的关键。此外，计算机技术是大数据的基础技术，其在数据的储存、传送、加工等方面发挥着重要的作用，特别是足够的存储空间、更快的传送速度和精细化的加工是PPP模式中要用好大数据的基础。这些技术的创新能够有效降低大数据服务PPP模式的成本和提升服务效果。
（三）强化分析结果的反馈与应用
分析结果的反馈和使用是大数据运用于PPP项目的最终目的，PPP项目的决策者可以根据分析结果和对未来的预测调整项目公司的经营管理方法、制定项目公司未来的发展战略，将公共产品和服务的效用发挥到最大化。但当前很多项目公司忽略了数据分析结果的作用，没有将数据分析结果应用到项目的经营管理中，特别是当前PPP数据的价值没有得到充分发挥。这需要重视大数据分析结果的反馈与应用、重视数据的力量，以此更好推动PPP模式的健康持续发展。此外，鼓励以市场化方式建立大数据服务企业，探索成功的大数据服务PPP模式的商业模式。
（四）加大相关专业人才的培养力度
PPP模式涉及会计、税法、金融、工程、企业管理、法律等各方面的知识，本身复杂性较大，而大数据的专业性很强，对技术要求很高。将大数据运用到PPP模式中，需要将两者的知识和技术融合起来，这对人才提出了高标准、高要求，既要熟悉PPP模式的相关知识，也要懂大数据的技术及应用。因此，要加大相关专业人才的培养力度，培养相关的人才，为在PPP模式中用好用活大数据提供人才支撑。
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