一、国家储备林建设项目采用ppp模式的相关政策
1、《国家林业局办公室 财政部办公厅 关于做好国家储备林建设工作的通知》（办规字[2015]117号）提到，积极探索运用PPP模式，吸引社会资本投入国家储备林建设，优先选择具备稳定现金流和一定财力保障的项目开展PPP模式试点，通过政府付费或补贴等方式保障社会资本获得合理收益，运用PPP模式吸引社会资本、转变政府职能、激发市场活力，提升国家储备林建设的质量和效率。
2、《国家林业局关于印发国家储备林制度方案的通知》（林规发〔2015〕192号）中明确：探索PPP模式。按照国家推广公共财政和社会资本合作模式有关要求，加强对运用PPP模式推进国家储备林建设的指导，开展建设模式示范试点。
3、《关于运用政府和社会资本合作模式推进林业建设的指导意见》（发改农经[2016]2455号）中明确：鼓励社会资本根据国家储备林建设的布局重点和目标要求，通过新造林、森林抚育、更新改造、立体复合经营等措施，着力培育大径级材和珍贵树种，营造生态稳定、结构优良、长短结合、高效集约经营的国家木材储备基地，增强高品质木材等林产品和优质生态产品供给能力。
4、《国家林业局 财政部关于运用政府和社会资本合作模式推进林业生态建设和保护利用的指导意见》（林规发〔2016〕168号）提到，加快产权模式创新和金融创新，大力推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式，吸引社会资本和金融资本进入林业生态建设和保护利用领域，积极扩大增量，努力盘活存量，有利于优化资金结构，建立健全林业投入多渠道筹措机制，大规模推进国土绿化。
5、《国家储备林建设规划（2018-2035年）》明确提出，创新和推广国家储备林投融资机制和模式，发挥财政资金引领带动作用和开发性政策性金融积极作用，形成财政金融政策合力。推广“林权抵押+政府增信”、PPP、“龙头企业+林业合作社+林农”、企业自主经营等融资新模式，进一步拓展多元化融资渠道。
二、国家储备林建设项目的特点
1、储备林的定义
国家储备林是指为满足经济社会发展和人民美好生活对优质木材的需要，在自然条件适宜地区，通过人工林集约栽培、现有林改培、抚育及补植补造等措施，营造和培育的工业原料林、乡土树种、珍稀树种和大径级用材林等多功能森林。《国家储备林建设规划（2018-2035年）》明确，通过集约人工林栽培、现有林改培、中幼林抚育等措施，营造规模适度、优质高效的国家储备林，到2035年，建设国家储备林2000万公顷，建成后每年蓄积净增加量约2亿立方米，实现一般用材基本自给。
2、项目建设内容
国家储备林项目建设内容通常包括储备林营造和支撑体系建设。其中，储备林营造的方式主要包括集约人工林栽培、补植补造、中幼林抚育、退化林修复等营造方式。支撑体系建设主要包括苗圃基地、技术推广示范基地、监测样点、林间道路、林业有害生物防治、森林防火等建设内容。
项目建设投资通常包括工程费用（储备林营造和支撑体系建设）、工程建设其他费用、预备费等。除此之外，根据项目的实际情况，可能还包含林木商业险、建设期土地租金、林木收购费等。
3、建设期较长
储备林建设项目的建设期通常为6-8年，其中，包括3-5年的林木营造期、3-4年的林木抚育管护期。
4、融资渠道多且融资成本低
除了上述国家鼓励采用PPP模式推进储备林项目外，国家亦出台利用开发性和政策性金融推进林业生态建设的相关政策，降低储备林建设项目的融资成本。
《关于进一步利用开发性和政策性金融推进林业生态建设的通知》（发改农经[2017]140）中提到，各级开发银行和农业发展银行要立足开发性和政策性银行定位，根据各地实际情况和需求，为林业政策贷款项目提供长周期、低成本的资金支持，贷款期限可达30年（含不超过8年的宽限期），贷款利率体现优惠原则。省级发展改革、林业部门要按照《中央预算内投资补助和贴息项目管理办法》的要求，分解下达林业生态建设中央预算内投资计划时，在确保完成投资计划任务的前提下，积极向符合国家政策支持的林业政策贷款项目倾斜，可以将对应计划任务的中央预算内投资作为项目资本金，其中林业生态方面中央投资补助额度不超过林业政策贷款项目总投资的20%。
《国家林业局 国家开发银行关于加强合作共同推进国家储备林等重点领域建设发展的通知》（林规发〔2016〕15号）中提到：各级林业主管部门与所在地开发银行分行要充分发挥各自优势，共同推动和促进包括融资主体、融资模式在内的金融体制创新；探索林权、林地承包经营权抵押、贷款风险准备金、项目相关应收账款质押及林业保险制度，争取多种货币政策工具和财税、金融优惠政策，降低林业资金成本，探索市场化融资渠道等措施，鼓励社会资本参与林业项目建设，多种渠道解决林业资金问题。
5、政府资金支持力度大
《国家储备林制度方案》（林规发〔2015〕192号）提到，储备林建设项目投入政策保障主要包括中央财政专项资金补助（中央财政统筹专项资金，用于国家储备林造林、改培和抚育等支出）、财政贴息政策（国家储备林建设贷款按照现行中央财政林业贷款贴息政策贴息）、自然灾害风险防控保障政策（建立“政策性森林保险+商业性森林保险”模式）、专项建设债券（国家开发银行和农业发展银行专项建设债券筹集的专项建设基金，结合中央基建投资统筹支持国家储备林建设）。
根据《林业改革发展资金管理办法》（财农﹝2016﹞196号）的规定，国家储备林建设项目可根据项目的实际情况获得一定的林业产业发展等支出方向的专项资金，主要包括林业贷款贴息补助。林业贷款贴息补助是指对各类银行（含农村信用社和小额贷款公司）发放的符合贴息条件的贷款安排的利息补助，贴息条件包括各类经济实体营造的生态林（含储备林）等，林业贷款贴息采取一年一贴、据实贴息的方式，年贴息率为3%，对贴息年度（上一年度1月1日至12月31日）之内存续并正常付息的林业贷款，按实际贷款期限计算贴息。
另外，林业项目的建设运营期间享受增值税、所得税均免征的优惠政策。
6、采用PPP模式运作具有天然的优势
国家储备林建设通常以市（县或区）为整体进行实施，项目建设地点较为分散，造林地分布比较分散，造林苗木需求量非常大，林木的管理年限也较长，项目管理难度较大，管理成本也较高，苗木质量、数量、来源保障难度大，运用PPP模式吸引社会资本，创新储备林供给机制，提升国家储备林建设的质量和效率。
另外，国家储备林建设项目的经营收入主要来源于木材及经济林果的销售，经营收入较为可观（笔者接触过的部分储备林项目经营收入占可用性服务费和运维绩效服务费之和的50%以上），此类属于具备稳定现金流（可观的使用者付费收入）的项目，采用PPP模式运作具有天然的优势。
三、PPP综合信息平台管理库中国家储备林建设项目基本情况
截止2018年7月31日，财政部ppp项目综合信息平台管理库中国家储备林建设项目共8个，其中，福建省南平市、湖北省襄阳市的两个储备林项目入选财政部第四批示范项。
（1）管理库中的国家储备林建设项目均于2017年发起。
（2）根据项目实施范围的不同，投资规模差距较大，有投资额200多亿的项目，亦有投资额2个多亿的项目。
（3）运作方式为BOT、BOOT、BOO.
（4）回报机制为使用者付费、可行性缺口补助
（5）合作年限在25-38年之间。
相关项目信息详见下表：
四、国家储备林建设PPP项目实操重难点分析
1、项目用地
国家储备林建设项目用地根据现有林木生长情况及用途，主要分为有林地、疏林地、灌木林地、未成林地、苗圃地、无立木林地、宜林地、林业辅助生产林地，主要归属于国有和集体所有。项目建设所需用地中，归属于国有土地由政府划拨给项目实施机构，无偿提供给项目公司使用。项目建设用地归属于集体所有的，项目用地使用权的获得涉及的主体较多，可能包括农村集体、当地农业公司、农业专业合作社等，须根据《中华人民共和国农村土地承包法》、《国务院办公厅关于完善集体林权制度的意见》（国办发〔2016〕83号）、《国家林业局关于加快培育新型林业经营主体的指导意见》（林改发〔2017〕77号）等有关法律和政策，在地方政府的协调下，由项目公司与土地所有权人（经营权人）协商拟纳入本项目建设的土地租赁流转事宜。此种方式，建设期的土地租赁费计入总投资，运营期的土地租赁费用计入运营成本。
2、资产所有权的归属和林木所有权（使用权）的归属
目前，绝大部分PPP项目中均设置资产所有权归属政府，但储备林项目建设运营期间，项目公司须采伐并销售林木获得一定使用者收入，同时也可能会将林木的所有权（或使用权）、林地的使用权，作为抵押物向金融机构借款，储备林建设项目资产权属不能盲目采用一刀切模式，可以通过两种方式解决：一种是采用BOOT模式运作，将项目合作期间形成的资产所有权归属于项目公司；一种是在在资产所有权设置时应考虑不同性质资产的权属，如通过栽培和赎买的林木所有权（或使用权）归属于项目公司，但须约定社会资本方不得擅自将项目的资产进行处置或者抵押，需经过所在地政府方同意。
除此之外，若项目公司欲通过办理林权抵押贷款筹集本项目的融资资金，《关于林权抵押贷款的实施意见》（银监发[2013]32号）提到，可抵押林权具体包括用材林、经济林、薪炭林的林木所有权和使用权及相应林地使用权等。林木所有权和使用权抵押时，相应林地使用权须同时抵押，项目公司应根据《中华人民共和国森林法实施条例》、《林木和林地权属登记管理办法》的约定及时向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书办理林木所有权、林木使用权、林地使用权等。
3、国家储备林项目“市带县”整体操作方式
本文中国家储备林项目“市带县”整体操作是指市级（包括下属市、县、区）的储备林项目整体打包运作，大部分主要以如下两种方式进行运作。
方式一：两级项目公司操作模式
社会资本方通过法定程序竞得项目后，市本级层面由中选社会资本方与市本级政府出资代表合资设立具有法人资格的项目公司实施市本级范围内的储备林项目。市本级设立项目公司（作为大股东）在下属市、县、区各地设立项目若干子公司，分别实施市下属市、县、区的各子项目，下属市县区各子项目地指定国有出资主体参股各项目子公司。此种模式下的PPP项目合同架构一般设置为市本级实施机构与市本级项目公司签署《PPP项目合同》，下属市、县、区实施机构与各属地子项目公司分别签署《PPP项目子合同》。项目合作期间，由项目公司直接对接各子项目属地政府部门，对项目公司而言，协调工作较为繁琐。
方式二：组建一个项目公司，项目整体运作
社会资本方通过法定程序竞得此项目后，由中选社会资本方与政府出资代表组建项目公司整体实施市级（包括下属市、县、区）储备林项目。其中，政府出资代表的指派有可能存在两种情况，一是指派市本级的平台公司作为政府出资代表；一是市本级、下属各市县区各指派各自的平台公司，作为政府出资代表联合体。此种模式下的PPP项目合同架构一般设置为项目公司仅与市本级实施机构签署《PPP项目合同》。项目合作期间，项目公司直接对接市本级政府部门，由市本级实施机构、市财政部门协调各属地政府完成项目的监管工作，汇集各属地政府须承担的财政支出份额等。
上述两种操作方式下，在项目识别与准备阶段，均须由市本级人民政府、实施机构、财政部门等部门协调下属市、县、区政府相关部门配合完成项目识别准备工作，按照项目投资额或某种形式将整体项目的财政支出责任分解至市本级、下属市县区各地财政，由下属市、县、区财政部门出具财政承受能力论证意见，由下属市、县、区人民政府批复项目实施方案中各子项目对应部分，并将财政支出责任列入下属市、县、区人大预算。
不同点在于：采用方式一的操作模式时，由市本级、下属市县区承担各自属地范围内的项目财政支出责任，各属地个子项目可作为独立子项目单独纳入财政部PPP综合信息平台；采用方式二的操作模式时，由市本级政府财政对外承担本项目的全部支出责任（对内将支出责任分解至各属地），且项目须整体纳入财政部PPP综合信息平台，原则上项目财政支出责任整体应由市本级财政承担。考虑到整体运作项目投资额较大，突破市本级10%的财政支出红线的可能性非常大，建议财政部PPP综合信息平台增加申报入库时能将市级整体操作项目的财政支出责任分解至各属地财政等相关功能。
4、建设期贴息的处理方式
根据《林业改革发展资金管理办法》中明确提到的储备林适用的林业贷款贴息，对贴息年度（上一年度1月1日至12月31日）之内存续并正常付息的林业贷款，按实际贷款期限计算贴息。中央财政安排一定的补助资金，省级财政部门会同林业主管部门应当根据本省林业贷款实际情况，明确具体的贴息规模、贴息计算和拨付方式。可见，国家储备林项目于建设期第二年可获得一定额度的贷款贴息，具体到位的贴息资金和贴息时间由中央财政安排、省级财政部门会同林业主管部门的上报和拨付决定，意味着贷款贴息的金额和到位具体时间不确定。笔者根据目前接触的储备林项目对建设期贴息的处理方式归纳为以下三种：
方式一：根据项目贷款额度及（财农﹝2016﹞196号）中约定的计算方式计算项目可能获得的贷款贴息，将可能获得贷款贴息安排到每年项目建设资金使用计划与资金筹措中（即项目建设资金来源主要包括项目资本金、项目融资资金、贷款贴息资金）。
方式二：项目竣工验收结束后，整体核算建设期实际到位的贷款贴息，用以抵减竣工决算的总投资，整体调整各年度可用性服务费。
方式三：项目竣工验收结束后，整体核算建设期实际到位的贷款贴息，用以抵减后续运营期的可行性缺口补助。
通过对上述三种方式的比较，笔者认为由于建设期贴息到位时间和具体金额存在不确定性，方式一的处理方式可能会造成建设期间项目建设资金不足，需要通过其他融资渠道补助资金不足的部分，增加项目建设资金成本。方式二、方式三的处理方式均需考虑建设期间贷款贴息到位时间和贷款贴息到位后的时间价值。除此之外，储备林项目贷款的宽限期最长可达8年，建设期贷款贴息的到位是否影响宽限期的长短，建议市场测试阶段向金融机构征求建设期贷款贴息到位与宽限期长短的解决方式。
5、建设期林木销售收入的处理方式
考虑到项目建设期收购的林木于建设期进行可进行采伐销售，笔者根据目前接触的储备林项目对建设期林木销售收入的处理方式归纳为以下两种：
方式一：建设期林木销售收入归属政府所有，相应产生的运营成本于当年据实结算，由政府在当年核算后支付。
方式二：建设期林木销售收入归属项目公司，用以弥补建设期的运营成本，销售收入超过运营成本部分资金用以抵减项目建设成本。
方式一、方式二的处理方式均应结合项目的实际情况和项目的实际收益率来合理确定是否给予建设期运营成本相应的合理利润。若建设期获得使用者收费收入，亦会影响贷款宽限期的长短。笔者在参与的某地储备林建设项目过程中与当地国开行就此问题进行沟通了解到，若建设期有使用者收入，原则上当年应开始偿还贷款，但该地国开行也给予了一种解决方式，即将建设期销售收入超过运营成本部分资金全部放到贷款风险准备金资金池中，于运营期可用此部分资金偿还贷款。
6、超额收益分享机制
考虑到不同林木的生长周期不一致，林木采伐销售收入各年度差异亦较大。项目合作期间，部分年份的使用者付费收入会大于可用性服务费和运营维护服务费之和，此时项目存在超额收益，通过对管理库中储备林项目的梳理，将储备林建设项目的超额收益分享机制归纳为以下三种方式：
方式一：超额收益均归政府所有。若未来使用者付费收入超出按照中标社会资本方所报费用计算指标测算出的可用性服务费和运营维护费的部分，由项目公司将该部分收入直接返还所属政府。
方式二：超额收益均归项目公司所有。即方案中不考虑超额收益分享机制。
方式三：超额收益双方共同分享：当未来使用者付费收入超过按照中标社会资本方所报费用计算指标测算出的可用性服务费和运营维护费的部分，按照超额累进制设置不同的政府与项目公司分享比例。
上述三种方式中，笔者认为方式三更为合理。考虑到大部分方案中的使用者付费收入数据均参考可行性研究报告中的数据，可研报告通常为了确保项目的经济可行性过于乐观预测项目的营业收入，笔者接触过的绝大部分储备林项目可研报告中的林木销售收入预测也不例外。过于乐观的使用者付费收入数据会让决策者低估项目未来的实际支出责任，导致所有实施项目的实际支出责任远超过财承红线。为了确保储备林项目未来年度的财政支出责任能在财承范围之内，方案中可以设置使用者付费基准值为可研报告中预测的一定百分比，当各年度实际的使用者付费高于可研报告中使用者付费收入的一定百分比，超额部分可以超额收益分享。
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