9月，《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下称“意见”）出台，意见提出要积极开展包括PPP项目在内的涉及一般公共预算等财政资金的绩效管理，从整体上提高财政资源配置效率，建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，要做到“花钱必问效、无效必问责”。意见要求建立绩效评估机制，强化绩效目标管理，做好绩效运行监控，开展绩效评价和结果应用，通过自评和外部评价相结合的方式，对预算执行情况开展绩效评价。财政部也不断出台各类规范性文件强调和加强对PPP项目的绩效考核。
绩效考核是政府付费的依据，绩效考核的优劣关系到政府对PPP付费支出有效性和安全性。为此，应加强绩效考核和付费的监管，建立完善的监管机制，保证考核的独立性，并对绩效完成情况进行定期检查和跟踪，保证政府付费支出与绩效考核情况相匹配。而从PPP项目绩效管理工作角度来看，能否有效开展和绩效考核，考核的结果能否被有效运用，也是评判PPP项目是否规范的重要标准。
面对我国目前大量已进入执行阶段的PPP项目，建设期绩效考核无疑是摆在众多财政部门、项目实施机构及项目公司面前的难题。笔者总结出建设期绩效考核如何实施的几大问题：
一、关于考核的主体，政府自行成立考核小组考核，还是委托第三方专业机构考核？
针对以上问题，笔者总结出PPP项目建设期绩效考核的“九步曲”：
PPP项目进入执行阶段后，项目实施机构应根据相关规范性文件规定对项目公司实施绩效考核，具体考核工作建议按照以下步骤操作：
√第一步：成立考核小组或选聘第三方绩效考核专业机构
财金[2016]92号 政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法 第二十七条 各级财政部门应当会同行业主管部门在PPP项目全生命周期内，按照事先约定的绩效目标，对项目产出、实际效果、成本收益、可持续性等方面进行绩效评价，也可委托第三方专业机构提出评价意见。
PPP项目的绩效考核可以由财政部门会同行业主管部门等一起组成考核领导小组，具体实施考核。但实务中多数PPP项目包含不同的子项目，其专业性、综合性和技术性都较强，仅仅依靠政府方的考核领导小组成员等组织考核，个人认为对项目公司考核的科学性、专业性针对性等均无法保证，尤其是有的项目合同中约定“按季考核”的，鉴于政府公务工作的繁忙，如此频繁的考核频率，可能在考核的时间上都很难保证，结果很有可能就是将作为政府付费依据的绩效考核流于形式或走过场。
为此，建议在实施绩效考核时引入第三方专业咨询机构，辅助财政部门和项目实施机构实施绩效考核，让专业的人做专业的事，有利于加强PPP项目绩效考核的科学性、长效性、专业性，以及考核结果的公平公正性。
√第二步：评估PPP项目合同中的绩效考核机制和相关内容约定
PPP项目合同文件中一般会对绩效考核主体、方法、程序和考核指标等做出相应的约定，但考虑到项目的专业性及复杂性，应该说，多数的PPP合同中，绩效考核程序和指标可能并不完善。而且随着PPP项目的不断推进，项目建设内容也会发生一定的变化，PPP项目合同签订时制定的静态考核标准也难以满足最终项目产出的实际需要。
因此，无论是政府自行组织的绩效考核，还是委托第三方专业机构的考核，都有必要对PPP项目合同中的绩效考核机制进行复评，衡量其是否能满足项目全生命周期每一阶段的绩效考核要求。如评估后发现并不具备考核的条件和要求，就应重新编制和设计考核办法、细则、流程、考核指标等主要考核依据和内容。
√第三步：编制绩效考核办法和指标，完善考核依据和内容
按照财金[2014]76号文的要求，应对PPP项目的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行绩效评价。在对PPP项目建设期绩效考核时，经评估，如PPP项目合同中的绩效考核机制相关条款约定均比较完善，可在其基础上编制绩效考核细则；如PPP项目合同中对实施绩效考核的主要依据及内容的约定欠完整，则需要对项目绩效考核程序、办法、指标等重新进行梳理完善，尤其是要设置针对性较强的绩效考核指标，指标设计需着眼项目全生命周期，以实效、性能、稳定、安全为重点考核指标，追求“提高公共服务的质量和效率”这一PPP绩效考核机制最终目的，真正实现物有所值。
除此之外，绩效考核办法和考核细则、考核指标等应得到相关方的认可，确保绩效考核相关文件满足项目需求，必要时需要实施机构与项目公司签订补充协议，以使绩效考核能够约束项目公司提供高质量的公共产品和公共服务，达到按效付费的目的。
√第四步：开展考核工作
在PPP项目建设期内，财政部门或实施机构委托咨询机构，组建绩效考核小组，按照绩效考核办法，对项目产出、实际效果、成本收益、可持续性等方面进行定期绩效考核和日常绩效考核。
鉴于PPP项目产出内容类型多样，技术要求复杂，考核涉及的材料和数据众多，必要时需要采用信息化的绩效考核系统辅助实施绩效考核工作。
在具体绩效考核日，绩效考核小组可通过听取项目公司、监理单位或其他技术服务单位对当次考核周期内项目具体实施情况汇报的方式进行考核，也可进行实地考核。项目公司、监理单位或其他技术服务单位需在现场解答专家提出的疑问，专家再针对汇报情况、实地考核情况以及相关人员的解答进行打分。
√第五步：反馈绩效考核初步结果
政府方应以绩效考核初步结果报告的形式呈现绩效考核初步结果，绩效考核初步结果报告需详述项目基本情况、绩效考核的组织实施情况、绩效考核体系、绩效分析及绩效考核结果、存在问题及原因分析、相关建议及整改要求等，同时将考核初步结果以书面形式反馈给项目公司。
√第六步：编制和报送绩效考核报告
项目公司可以对绩效考核的结果提出异议，必要时，考核小组可以复验，复验后异议成立的，可以对绩效考核结果进行打分调整，形成绩效考核最终评分结果。无异议的，由政府的考核小组或委托的第三方专业考核机构出具最终的绩效考核报告，该绩效考核报告作为政府“按效付费”的最终依据。
√第七步：项目公司对考核结果的整改
国家发展改革委投资研究所体制政策室主任吴亚平表示：“PPP项目的绩效考核评价不是目的，而是重要手段，是为了督促项目公司履行合约，从而实现该项目的预期目标和产出。”如果绩效考核程序仅仅到现场考核打分结束为止，那应该没有达到“实现该项目的预期目标和产出”的目的。因此建议在考核结束后，应设置项目公司整改环节,除按照最终的考核打分结果作为“按效付费”的依据外，项目公司应对绩效考核报告中提出的整改问题同时进行相应的整改，整改达标才算全面实现了考核的目的。
√第八步：建立绩效考核和财政支出责任台账
考核报告完成后，由政府方或所委托的第三方考核机构辅助政府方建立绩效考核台账和财政支出责任台账，具体包括绩效考核机制材料、绩效考核程序材料、项目公司响应材料、专家组考核记录材料、绩效考核整改材料、绩效考核报告、财政支出责任、财政支出监测等。PPP项目财政支出责任台账应真实、准确、完整，既有当期数又有累计数，并参照会计档案资料管理长期保存。
√第九步：信息披露
按照财政部相关文件的要求，对PPP项目的进行考核的结果应依法对外公开，因此，PPP项目实施机构应及时披露PPP项目的绩效考核结果等项目实施信息，切实保障公众知情权，接受社会监督。
√一、将建设期的绩效考核等同于对所建设项目的验收考核。
√二、将对项目公司的考核等同于对项目施工合同的履约管理考核。
多数PPP项目建设期绩效考核指标都是“工程质量、进度、工期、安全、环保”等工程施工的几个方面，实际上考核的就是工程总承包合同的履约情况，但合同的履约情况考核应该是由项目公司实施的。而政府需要的“按效付费”的对象是项目公司，而非项目施工单位，否则，考核的目标对象结果等都会偏离。
√三、将绩效考核指标的设置局限于“技术”层面
实务中PPP项目绩效考核指标的设置更多的还是从工程技术规范出发去设置，导致作为重要考核依据的“考核指标”都是以项目的技术标准为主要导向，而脱离对项目公司的“目标管理”为方向，忽视了对项目公司在项目建设过程中的“组织管理、融资情况、公众满意”等围绕“公共服务”核心的指标。
为此，笔者建议，应紧紧围绕“提高公共服务的质量和效率”这一PPP绩效考核机制最终目的，立足对项目公司有效的“监管”去设置考核的指标，以有效实现对PPP项目“成绩和效果”的考核，真正实现对PPP项目公司的“按效付费”。
PPP项目实施的过程中，具有耗时较长，利益主体复杂等特点，较之普通项目而言其风险程度会更高，而PPP项目绩效考核正好通过事中和事后的跟踪问效，及时发现防范和减少项目可能存在的问题，降低项目的风险系数。规范实施的绩效考核能够有效的提升公共产品和服务的质量及效率，防止政府在PPP项目的全生命周期承担过多的项目风险。
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